■ 張澤明
所訂立的政府采購(gòu)合同不得改變?cè)诓少?gòu)文件中的實(shí)質(zhì)性要求，這是一條業(yè)內(nèi)皆知的常識(shí)。但由于政府采購(gòu)合同適用民事合同的有關(guān)規(guī)定，而《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）規(guī)定了對(duì)于生效合同約定不明確的可以協(xié)議補(bǔ)充若干內(nèi)容，這些協(xié)議補(bǔ)充內(nèi)容有的將實(shí)質(zhì)性改變采購(gòu)文件相關(guān)要求。此時(shí)，《民法典》和政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)該如何適用？這不僅涉及當(dāng)法律沖突時(shí)的適用問(wèn)題，而且還涉及對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性條件的判定問(wèn)題。
在政府采購(gòu)法律法規(guī)中的實(shí)質(zhì)性要求
在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及其實(shí)施條例中均出現(xiàn)過(guò)實(shí)質(zhì)性字樣，但未對(duì)何謂實(shí)質(zhì)性條件、要求作出具體解釋。
而在政府采購(gòu)規(guī)章層面，對(duì)實(shí)質(zhì)性條件有一些解釋，并規(guī)定了采購(gòu)合同不得背離采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求的原則。
《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱74號(hào)令）對(duì)采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性條件有具體列舉。74號(hào)令第十一條第二款規(guī)定，談判文件應(yīng)當(dāng)明確談判小組根據(jù)與供應(yīng)商談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括在采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。74號(hào)令第十九條第二款規(guī)定，采購(gòu)人不得與成交供應(yīng)商訂立背離采購(gòu)文件確定的合同文本以及采購(gòu)標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購(gòu)金額、采購(gòu)數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。以上規(guī)定在規(guī)章體例上，屬于74號(hào)令的第二章“一般規(guī)定”中的內(nèi)容。因此，對(duì)于除競(jìng)爭(zhēng)性磋商外的非招標(biāo)采購(gòu)方式，在采購(gòu)文件中的技術(shù)、服務(wù)要求和合同草案，包括采購(gòu)標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購(gòu)金額、采購(gòu)數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等，均屬于實(shí)質(zhì)性要求。
而對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）第二十條規(guī)定，在磋商過(guò)程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。其第三十條規(guī)定，采購(gòu)人不得與成交供應(yīng)商訂立背離磋商文件確定的合同文本以及采購(gòu)標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購(gòu)金額、采購(gòu)數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議?？梢?，非招標(biāo)采購(gòu)方式對(duì)于實(shí)質(zhì)性要求的列舉定義是完全一致的。
對(duì)于招標(biāo)采購(gòu)方式的項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)性條件的定義則相對(duì)開放?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第七十一條規(guī)定，政府采購(gòu)合同不得對(duì)招標(biāo)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)人投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改。其第二十條第二款規(guī)定，對(duì)于不允許偏離的實(shí)質(zhì)性要求和條件，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定，并以醒目的方式標(biāo)明。
除了對(duì)實(shí)質(zhì)性條件的前述開放式規(guī)定外，87號(hào)令第四十六條第一項(xiàng)還通過(guò)對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)職責(zé)的定義，概要表述了實(shí)質(zhì)性條件，即評(píng)標(biāo)委員會(huì)職責(zé)之一是審查、評(píng)價(jià)投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件的商務(wù)、技術(shù)等實(shí)質(zhì)性要求。
87號(hào)令第七十二條還規(guī)定，政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)人與中標(biāo)人的名稱和住所、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限及地點(diǎn)和方式、驗(yàn)收要求、違約責(zé)任、解決爭(zhēng)議的方法等內(nèi)容。在實(shí)踐中，業(yè)內(nèi)一般也把前述大部分要點(diǎn)認(rèn)為是招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求。
綜合上面的分析可見，從政府采購(gòu)法律法規(guī)的角度來(lái)看，所謂實(shí)質(zhì)性要求或條件，雖然沒(méi)有明確定義，但基本涵蓋在商務(wù)和技術(shù)條件中采購(gòu)人要求供應(yīng)商必須滿足的條件，以及合同草案要求，包括數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限及地點(diǎn)和方式、驗(yàn)收要求等。一旦簽訂政府采購(gòu)合同，或就約定不明確的地方簽訂政府采購(gòu)補(bǔ)充協(xié)議，從政府采購(gòu)的要求來(lái)看，前述要求的實(shí)質(zhì)性條件必須同采購(gòu)文件完全一致。
政府采購(gòu)合同適用《民法典》或引發(fā)爭(zhēng)議
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，要按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同，政府采購(gòu)合同適用《中華人民共和國(guó)合同法》（現(xiàn)已廢止，以下簡(jiǎn)稱《合同法》），即政府采購(gòu)合同適用民事合同的有關(guān)法律規(guī)定。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》也規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《民法典》。
按照《民法典》第五百一十條規(guī)定，合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行地點(diǎn)等內(nèi)容沒(méi)有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補(bǔ)充；不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議的，按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定。這堅(jiān)持了原《合同法》的有關(guān)表述。
按照特別法優(yōu)于一般法適用的原則，在政府采購(gòu)合同法律問(wèn)題上，《政府采購(gòu)法》要優(yōu)先于《民法典》適用。但《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《合同法》，又使得《民法典》關(guān)于合同的規(guī)定成為政府采購(gòu)合同簽訂的遵循。
鑒于《民法典》對(duì)補(bǔ)充協(xié)議的簽訂約束相對(duì)寬松，可能會(huì)造成政府采購(gòu)實(shí)質(zhì)性條件在合同簽訂中出現(xiàn)改變的風(fēng)險(xiǎn)。換句話說(shuō)，如果采購(gòu)人與供應(yīng)商按照《民法典》前述規(guī)定的條件，簽訂了政府采購(gòu)合同的補(bǔ)充協(xié)議，這是否算違反了《政府采購(gòu)法》按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂合同的相關(guān)規(guī)定？補(bǔ)充協(xié)議實(shí)質(zhì)性背離了采購(gòu)文件要求又該怎么辦？
例如，假如在貨物采購(gòu)文件中對(duì)最終應(yīng)送貨到何處沒(méi)有詳細(xì)約定，只提出了一個(gè)范圍較大的區(qū)域。這樣就會(huì)出現(xiàn)一種情況，與采購(gòu)人比較熟悉的供應(yīng)商，會(huì)提前知道最終的精確送貨地點(diǎn)，因而其可以在參與政府采購(gòu)時(shí)報(bào)出一個(gè)比較低的報(bào)價(jià)。而其他不知內(nèi)情的供應(yīng)商，由于要計(jì)算較大范圍內(nèi)的送貨成本，在報(bào)價(jià)上就不太占優(yōu)勢(shì)。這樣了解內(nèi)情的供應(yīng)商，可以憑借報(bào)價(jià)優(yōu)勢(shì)最終在政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)程序中勝出，在簽訂政府采購(gòu)合同補(bǔ)充協(xié)議時(shí)，甲乙雙方再按照《民法典》的要求，將精確的送貨地點(diǎn)寫入補(bǔ)充協(xié)議。
這一系列操作，既符合《政府采購(gòu)法》按照采購(gòu)文件確定事項(xiàng)簽訂合同的要求，也符合《民法典》關(guān)于簽訂補(bǔ)充協(xié)議的要求，且沒(méi)有實(shí)質(zhì)性違背采購(gòu)文件要求，但事實(shí)上卻有暗箱操作之嫌疑，對(duì)供應(yīng)商形成了不公平的對(duì)待。
在前述例子中，如果貨物的重要附屬部件在采購(gòu)文件中沒(méi)有約定需要單獨(dú)報(bào)價(jià)，且成交供應(yīng)商在簽訂政府采購(gòu)合同補(bǔ)充協(xié)議時(shí)要求新增這部分價(jià)款，理由是采購(gòu)文件對(duì)貨物價(jià)款約定不明確，那么供應(yīng)商的訴求從《民法典》的角度來(lái)看是合法的，但從《政府采購(gòu)法》的角度來(lái)看則屬于實(shí)質(zhì)性違背采購(gòu)文件的價(jià)格要求。
即便供應(yīng)商的這種訴求屬于違背實(shí)質(zhì)性條件，但采購(gòu)合同不得背離采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求的原則只在87號(hào)令等規(guī)章層面予以規(guī)范，這種規(guī)范效力顯著低于屬于法律位階的《民法典》的效力。一旦采購(gòu)人與供應(yīng)商由于合同簽訂爭(zhēng)議發(fā)生民事訴訟，供應(yīng)商依照《民法典》主張權(quán)利，采購(gòu)人想要通過(guò)主張“采購(gòu)合同不得背離采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求”，理論上很難得到支持。
適時(shí)調(diào)整相關(guān)規(guī)定來(lái)規(guī)避沖突
筆者認(rèn)為，前述矛盾的根源在于，不能在《政府采購(gòu)法》未對(duì)合同進(jìn)行專門規(guī)范的情況下，簡(jiǎn)單要求政府采購(gòu)合同適用民事合同的規(guī)定。筆者建議，可以從以下四個(gè)方面入手適時(shí)調(diào)整相關(guān)規(guī)定。
一是對(duì)政府采購(gòu)合同適用《民法典》進(jìn)行嚴(yán)密的法律表述。87號(hào)令第七十三條第二款規(guī)定，政府采購(gòu)合同的履行、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方法等適用《合同法》。鑒于政府采購(gòu)合同究竟定性屬于行政協(xié)議還是民事合同，理論界觀點(diǎn)尚不統(tǒng)一。當(dāng)務(wù)之急，不妨將87號(hào)令第七十三條第二款精神升格為法律，正式寫入《政府采購(gòu)法》中，確保在政府采購(gòu)合同簽訂階段可以適用政府采購(gòu)法律體系的規(guī)定，解決法律適用難題。
二是在《政府采購(gòu)法》中明確政府采購(gòu)合同不得背離采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法適用的原則，上述規(guī)定的適用優(yōu)于《民法典》第五百一十條關(guān)于補(bǔ)充協(xié)議簽訂的一般規(guī)定，確保不被不法供應(yīng)商鉆法律空子。
三是在法律層面進(jìn)一步明確實(shí)質(zhì)性條件或要求的定義?，F(xiàn)行《政府采購(gòu)法》全文只有1處提到“實(shí)質(zhì)性”，即第三十八條第四項(xiàng)有“談判文件有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的”表述。其實(shí)施條例雖有3處提到實(shí)質(zhì)性要求、1處提到實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但沒(méi)有明確何謂實(shí)質(zhì)性要求或內(nèi)容。筆者認(rèn)為，可以在《政府采購(gòu)法》層面明確提出實(shí)質(zhì)性要求或?qū)嵸|(zhì)性內(nèi)容的表述，然后將在現(xiàn)有87號(hào)令等規(guī)章中對(duì)實(shí)質(zhì)性要求或內(nèi)容的列舉提煉出來(lái)，并在實(shí)施條例中加以定義或解釋?；蛘咴凇墩少?gòu)法》提及實(shí)質(zhì)性要求的基礎(chǔ)上，由現(xiàn)行的政府采購(gòu)規(guī)章對(duì)此概念進(jìn)行概括加列舉式的解釋。
四是進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)合同規(guī)定。在充分積累政府采購(gòu)合同行政協(xié)議特征的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確從法理上劃分政府采購(gòu)合同分別適用行政協(xié)議和民事合同的特征，并根據(jù)實(shí)際適時(shí)調(diào)整不同法律效力的規(guī)范性文件表述，對(duì)政府采購(gòu)合同予以更精細(xì)的專門規(guī)范。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
