■ 何卓瑜 羅向陽
在目前的政府采購法律體系中，很多采購環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行專家論證，例如單一來源采購方式論證、進(jìn)口產(chǎn)品采購論證、公開招標(biāo)轉(zhuǎn)其他采購方式論證、采購需求論證、采購文件論證等。
各類論證的內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)有所不同。比如：?jiǎn)我粊碓床少彿绞秸撟C主要是圍繞采購的唯一性出具論證意見，從而論證是否適用單一來源采購方式；進(jìn)口產(chǎn)品論證則是圍繞采購進(jìn)口產(chǎn)品的必要性進(jìn)行論證；公開招標(biāo)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判論證，則需要對(duì)采購文件是否存在不合理?xiàng)l款進(jìn)行論證。
采購文件論證和采購需求論證在論證目標(biāo)、論證組織方式、論證程序等方面具有相同之處，但在論證內(nèi)容上卻存在區(qū)別。本文主要圍繞這兩種論證類型的關(guān)聯(lián)以及兩者現(xiàn)存的問題進(jìn)行探討，并提出相關(guān)建議。
采購文件論證與采購需求論證的關(guān)聯(lián)
采購文件論證的發(fā)展。與采購需求論證相比，采購文件論證的起源更早。在《中華人民共和國政府采購法》頒布實(shí)施后，全國部分省市陸續(xù)出臺(tái)了涉及采購文件論證機(jī)制的地方性法規(guī)與制度文件。比如，2010年，陜西省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于建立政府采購專家論證制度的通知》等均對(duì)采購文件論證作出要求。再比如，2010年實(shí)施的《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國政府采購法〉辦法》要求公開招標(biāo)國家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目或者采購金額較大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)組織專家論證。
在實(shí)際操作中，部分地市結(jié)合實(shí)際對(duì)論證程序作出了更具體的要求，包括發(fā)布論證會(huì)公告，同時(shí)向供應(yīng)商征詢意見等。例如，廣東佛山、梅州、云浮等地，要求在組織專家論證會(huì)前在廣東省政府采購網(wǎng)上發(fā)布項(xiàng)目論證會(huì)公告，公告期內(nèi)接受供應(yīng)商提出的意見與建議。江門要求論證會(huì)完成后，將論證會(huì)的論證情況在廣東省政府采購網(wǎng)上進(jìn)行公示。
采購需求論證的發(fā)展。隨著政府采購法律體系的不斷完善，作為采購文件核心內(nèi)容的采購需求越來越受到重視，針對(duì)采購需求的管理要求也不斷予以明確。
在《政府采購需求管理辦法》頒布前，有關(guān)采購需求的論證要求，主要集中在公共服務(wù)類或涉及民生、社會(huì)影響較大的項(xiàng)目，必要時(shí)可向?qū)＜艺髟円庖姡髟円庖姺绞讲⑽聪薅?，可以采用召開論證會(huì)的形式，也可以采用非會(huì)議的形式。
在《政府采購需求管理辦法》頒布后，規(guī)定“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查”，明確將論證作為采購需求調(diào)查的其中一種方式。另外，向供應(yīng)商或社會(huì)公眾征詢意見也是需求調(diào)查的一部分。
兩者的關(guān)聯(lián)與意義。采購文件論證的側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)采購需求的合法性、合規(guī)性、合理性，以及落實(shí)政府采購政策的情況等內(nèi)容進(jìn)行論述。與采購文件論證相比，采購需求論證的側(cè)重點(diǎn)在于對(duì)采購項(xiàng)目的技術(shù)可行性、商務(wù)與服務(wù)要求的完整性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性等內(nèi)容予以論述。
其實(shí)，無論是采購文件論證還是采購需求論證，其在政府采購活動(dòng)中均發(fā)揮了積極的作用。一是加強(qiáng)了采購人的主體責(zé)任。使采購人編制的采購需求與采購文件更符合法律法規(guī)要求，避免出現(xiàn)“采購文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無法進(jìn)行”的情況，降低因此造成采購失敗的概率。二是采購需求與采購文件的內(nèi)容更完整。采購人更了解采購標(biāo)的的市場(chǎng)供需情況，更合理地設(shè)定技術(shù)與服務(wù)要求、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、合同格式文本，在一定程度上避免出現(xiàn)對(duì)供應(yīng)商實(shí)行歧視待遇或差別待遇的情況，降低質(zhì)疑投訴的風(fēng)險(xiǎn)。
政府采購論證存在的問題
隨著論證機(jī)制的不斷完善，部分項(xiàng)目在論證過程中也暴露了一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
論證重點(diǎn)不突出。前文已提出采購文件論證的重點(diǎn)是論證合法合規(guī)性與落實(shí)政策的情況，但目前大部分項(xiàng)目的采購文件論證，重點(diǎn)依然是圍繞技術(shù)方案、商務(wù)要求的可行性展開，例如，某單位食堂配送項(xiàng)目，采購文件論證會(huì)提出較多的是預(yù)包裝食品的質(zhì)保期要求、配送人員的持證要求、業(yè)績(jī)的具體指標(biāo)要求等，這些論證內(nèi)容應(yīng)該是采購需求論證的重點(diǎn)內(nèi)容，并非采購文件的論證重點(diǎn)。
論證深度不夠。例如，某儀器設(shè)備采購項(xiàng)目，專家論證的建議是：“減少實(shí)質(zhì)性條款與帶‘▲’條款的數(shù)量，以及帶有數(shù)字的技術(shù)指標(biāo)設(shè)置公差允許范圍?！钡菍＜也⑽淳唧w指出哪幾項(xiàng)實(shí)質(zhì)性條款、帶“▲”條款帶有傾向性與歧視性色彩；哪些是項(xiàng)目必須具有的參數(shù)，建議保留。同時(shí)，不同的技術(shù)指標(biāo)公差范圍如何確定也未明確。之所以會(huì)出現(xiàn)語焉不詳?shù)膯栴}，原因之一就是論證時(shí)間不長(zhǎng)，專家短時(shí)間內(nèi)較難完成整體采購方案的完整性與合理性論證；另外，專家對(duì)市場(chǎng)現(xiàn)有產(chǎn)品信息與競(jìng)爭(zhēng)情況并不完全了解，存在一定的信息盲區(qū)，不能準(zhǔn)確糾正方案中的傾向性條款，因此，論證的深度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目論證并未達(dá)到應(yīng)有的效果。
論證效果欠佳。一些項(xiàng)目的論證會(huì)由于時(shí)間較短，專家未深入了解項(xiàng)目情況，提出的論證意見較為簡(jiǎn)單，例如，修改貨物名稱，將評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中某項(xiàng)業(yè)績(jī)、職稱的要求具體化等。某些建議有時(shí)還與政府采購法律法規(guī)政策要求相矛盾，部分項(xiàng)目甚至還出現(xiàn)論證結(jié)束后全體專家均無書面論證建議的情況，致使部分項(xiàng)目論證流于形式，未能真正達(dá)到論證的目的與效果。
改進(jìn)建議
科學(xué)合理組織論證工作。采購人應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持法律法規(guī)政策導(dǎo)向，認(rèn)識(shí)到無論采購需求還是采購文件，均對(duì)其內(nèi)容負(fù)有主體責(zé)任，不應(yīng)依賴專家論證來完成其內(nèi)容。在編制采購需求與采購文件時(shí)，認(rèn)真落實(shí)法律法規(guī)與政府采購的政策要求，將要求細(xì)化到具體的條款內(nèi)容里。
此外，在組織論證會(huì)時(shí)可以科學(xué)合理地安排會(huì)議流程，提高論證效率與質(zhì)量，可以先向?qū)＜医榻B論證的重點(diǎn)，以免專家論證偏離方向；可以結(jié)合法律法規(guī)政策性要求介紹文件的結(jié)構(gòu)與重點(diǎn)內(nèi)容，以便專家理清思路，快速找準(zhǔn)目標(biāo)。
調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、供應(yīng)商參與的積極性。隨著采購意向公開、采購需求公開征集意見等工作的落實(shí)，社會(huì)公眾的參與度增大，采購人在發(fā)布采購需求征求意見公告后，供應(yīng)商也常常提出書面的意見與建議。由于供應(yīng)商更了解采購標(biāo)的的市場(chǎng)供需情況與競(jìng)爭(zhēng)情況，因此，供應(yīng)商提出的意見與建議更能反映采購需求與文件是否存在傾向性或歧視性。對(duì)于供應(yīng)商提出的建議，采購人應(yīng)予以重視，可通過向第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或論證專家進(jìn)行核實(shí)。
目前，大部分項(xiàng)目選取論證專家的方式是從省財(cái)政部門建立的專家?guī)熘须S機(jī)抽取，建議采購人邀請(qǐng)?jiān)瓌t性強(qiáng)、熟悉政府采購法律法規(guī)且具有專業(yè)能力的專家參與，還可以結(jié)合實(shí)際情況邀請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與。
加強(qiáng)對(duì)論證效果的監(jiān)管。將論證的效果納入專家評(píng)聘考核管理內(nèi)容中，如專家經(jīng)常出現(xiàn)參與論證未提出任何建議、提出的意見建議與法律法規(guī)政策要求不符，或建議被采納后引起質(zhì)疑投訴等情況，由監(jiān)管部門制定相應(yīng)的制度，對(duì)其加強(qiáng)管理與監(jiān)督。
探索采購需求論證與采購文件論證的融合。采購需求是采購文件的關(guān)鍵組成內(nèi)容，由于采購文件論證的起源較早，部分省市在《政府采購需求管理辦法》頒布后也一直沿用，雖然兩者的論證側(cè)重點(diǎn)不一樣，但部分內(nèi)容會(huì)有所重疊。因此，從提高效率、節(jié)約成本的角度考慮，建議探索將采購需求論證與采購文件論證融合，既論證采購項(xiàng)目標(biāo)的技術(shù)可行性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性等內(nèi)容，同時(shí)對(duì)合法合規(guī)性、合理性，以及落實(shí)政府采購政策的情況等內(nèi)容進(jìn)行論證。
綜上所述，筆者簡(jiǎn)單分析了政府采購專家論證機(jī)制的現(xiàn)存問題，并結(jié)合工作心得提出了一些建議，希望論證工作能達(dá)到預(yù)期效果，并確保政府采購項(xiàng)目能合法合規(guī)順利進(jìn)行。
相關(guān)鏈接
《政府采購需求管理辦法》
第十條 采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況。
面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。
小編有話說
不懼問題 向陽生長(zhǎng)
對(duì)于采購文件的各類論證，其關(guān)鍵點(diǎn)在于選取合適的專家作出專業(yè)、準(zhǔn)確的論證。但就目前的情況來講，專家選取和論證內(nèi)容都存在一定程度的問題。
在政府采購領(lǐng)域，“專家不專”是個(gè)老生常談的問題，有些專家甚至成為“磚家”，知識(shí)儲(chǔ)備不夠、專業(yè)與項(xiàng)目不匹配、參與態(tài)度懈怠、道德敗壞等問題廣為詬病。小編曾在采訪中了解到，有些專家為了索要“超標(biāo)”的報(bào)酬而故意拖延時(shí)間，給予不恰當(dāng)?shù)恼撟C內(nèi)容和結(jié)果。
對(duì)于論證內(nèi)容，目前尚缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，也沒有對(duì)各類論證進(jìn)行區(qū)分，相關(guān)從業(yè)者需加以注意。正如上文所述，采購需求論證和采購文件論證的側(cè)重點(diǎn)不同。再如，進(jìn)口產(chǎn)品論證需要專家對(duì)國內(nèi)外市場(chǎng)情況進(jìn)行闡明，并作出只能從國外購買相關(guān)產(chǎn)品的認(rèn)定意見，而其他類型的論證則不需要進(jìn)行國外市場(chǎng)情況的論證。
實(shí)踐是豐富多彩的，矛盾是普遍存在的。盡管實(shí)踐中存在一些問題，但要看到的是，秉持原則、專業(yè)性強(qiáng)的專家仍占絕大多數(shù)，內(nèi)容合理、規(guī)范的論證意見比比皆是。例如，某設(shè)備采購項(xiàng)目的采購需求論證意見提到：“建議將質(zhì)保期統(tǒng)一為‘投標(biāo)產(chǎn)品提供至少3年免費(fèi)質(zhì)保，時(shí)間從驗(yàn)收合格之日起計(jì)算’?！边@樣的意見具體、明確，且保障了采購人和供應(yīng)商的權(quán)益。
法律規(guī)范、制度文件不可能包羅萬象，改革是螺旋式上升推進(jìn)的。問題的存在，恰恰是在倒推政府采購制度的深化改革。針對(duì)專家方面的問題，業(yè)界早有呼聲，希望對(duì)《政府采購評(píng)審專家管理辦法》進(jìn)行修訂。關(guān)于專家論證，不少從業(yè)者也提出了建議。對(duì)于深化政府采購制度改革，讀者朋友還有哪些意見和建議，歡迎您投稿至中國政府采購報(bào)或在《中國政府采購報(bào)》微信公眾號(hào)后臺(tái)留言，讓我們一同推動(dòng)政府采購事業(yè)向陽生長(zhǎng)。
（楊文君）
來源：中國政府采購報(bào)
