一、引言
2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》。2019年12月，國家發(fā)展改革委牽頭會同有關部門起草了《中華人民共和國招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》并向社會征求意見。2020年，《招標投標法》和《政府采購法》的修訂被提上了重要議事日程，這一年也因此成為我國公共采購制度改革創(chuàng)新的關鍵之年。以《招標投標法》和《政府采購法》為代表的公共采購的創(chuàng)新變革要點之一就是提高采購活動的電子化水平。
隨著現代信息技術的快速發(fā)展，公共采購方式也在不斷與時俱進。我國互聯網技術的成熟與推廣為電子競價方式的廣泛實施奠定了基礎。電子競價方式突破了傳統采購方式時間長、效率低、流程復雜和采購過程不透明等弊端，采用異地、限時、連續(xù)報價的方法進行操作，提高了采購的效率和透明度，這一方式在采購領域的廣泛應用將成為未來的主要發(fā)展趨勢。
本文將詳細介紹電子競價的概念、特點，通過對比其與傳統招標采購方式的不同來揭示其運行機理，并結合國外電子競價發(fā)展經驗和國內電子競價發(fā)展現狀，分析目前我國公共采購中電子競價方式存在的問題并提出針對性建議。
二、電子競價的概述
（一）概念
對于電子競價概念的理解可以從電子和采購兩個內涵入手。電子就是信息技術的應用。從供應商的角度，競價銷售是類似于拍賣競購的一種逆向行為，即用逐步降低銷售價格的方式贏得銷售合同的過程。從采購人的角度，按照《貿易法委員會公共采購示范法》（以下簡稱《示范法》），電子競價被稱為“電子逆向拍賣”，是指供應商或承包商在規(guī)定的期限內相繼提交更低出價，出價自動評審，采購實體（即采購人，下同）選出中選提交書所使用的在線實時采購工具。
（二）特點
電子競價作為一種借助互聯網工具進行的新型交易方式，主要具有如下特點：
1.能夠提高采購效率，降低采購成本
完全自動化的評審過程解決了人工操作帶來的流程煩瑣和交易周期長的弊端，提高了采購的效率。而線上操作的交易流程僅需借助網絡平臺，無須到現場進行競價，突破了傳統采購方式的時間和空間限制，能吸引更多的供應商參與競爭，可最大限度地實現有效競爭并降低交易成本。
2.更加公開透明
電子競價采購方式使得參與者可以使用電子網絡進行交易，增強了采購過程的內部可追蹤性。因為關于競價每一階段出價的相繼評審結果和最后結果的信息都會被記錄在案，所有這些信息都會即時提供給采購人。每個出價人都可即時了解當前的最低報價，知道其所處的相對位置、競價的進度和結果。同時，線上操作更方便監(jiān)督部門和社會公眾的監(jiān)督，將交易的整個流程放在“陽光下”進行，有效避免了腐敗和濫用職權。
3.變單次博弈為多次博弈
無論是傳統的招標方式，還是電子競價方式，其交易過程實際上都是一種博弈的過程，其中包含著采購人和供應商的博弈以及供應商之間的相互博弈。供應商參與博弈的目標分為兩層。第一層目標是盡可能獲得采購合同。如果該目標能夠實現，則隨之而來的第二層目標就是盡可能多地獲取利潤。從采購人的角度來看，如果設計出讓兩層目標相互沖突的采購制度，則意味著采購人可以通過供應商之間的博弈坐收“漁翁之利”。傳統的招標采購方式是信息不對稱下的單次博弈，投標人在不知道其他參與者報價情況下僅有一次提交價格的機會。而在電子競價方式中，供應商可以在規(guī)定的時間內連續(xù)多次報價，且參與者可以實時看到其他參與者的報價，是多次博弈的過程?？梢哉f，電子競價將傳統采購方式的單次博弈模式變?yōu)榱硕啻尾┺牡哪Ｊ?，兩種方式都滿足讓供應商的兩層目標相互沖突的要求，因而都有助于通過供應商的競爭來實現采購人的采購目標。
三、單次博弈與多次博弈的區(qū)別
單次博弈和多次博弈在機理上有著本質的不同，筆者主要從以下兩個方面加以論述。
（一）對供應商制定策略的影響機制不同
對于單次博弈來說，投標人策略的制定主要取決于投標人的預判。在傳統的招標采購中，投標人進行投標決策時無法知道競爭者的實際狀況，只能根據自己對于未來中標概率的大小以及中標后所帶來的利益大小的估計給出報價。但是信息的不對稱使得這種預判的結果和現實不可避免地存在誤差，這就增加了投標人決策的不確定性。
而在多次博弈中，投標人策略的制定完全取決于參與者實際觀察到的競爭情況，這主要是由電子競價方式的透明性特點所決定的。采用電子競價方式的參與者不僅可以知道有多少人參與競爭，還可以實時了解競爭對手的出價。供應商可以實際觀察到競爭者的數量和競爭的意愿，并根據實際的情況適時制定和調整策略。
（二）適應的具體情形不同
單次博弈（招標采購方式）一般適用于兩種情形：一種是投標人預期的競爭程度要比實際競爭程度強烈的情形。此時，投標人為了增加中標率，會盡可能地縮減利潤。另一種是采購對象的標準化程度低（即定制化程度高）、技術方案不同且價格差異很大的情形。無論采購什么對象，采用什么評價方法，價格因素都是影響供應商競爭力的因素之一，但影響程度是有區(qū)別的。對于標準化程度高的采購對象來說，價格因素是評價供應商最主要的考量因素。但對于標準化程度低的采購對象來說，非價格因素則是主要的評價因素，此時采用招標采購方式既可以有效地滿足采購人的個性化需求，又可以降低其他供應商價格對于該采購方案和投標報價造成過分“非理性”的干擾。
電子競價一般適用于以下三種情形：
1.價格因素在交易條件中占比較大
該種情形下，使用多次博弈（電子競價）的方式能夠讓競爭者切實感受到競爭的氛圍，并通過多次價格博弈有效地擠出價格中的“水分”，實現采購人利益最大化。
2.相關領域實際發(fā)生的競爭要比供應商預期的競爭大
如寡頭壟斷市場，競爭者的數量雖然不多，但每個競爭者的競爭意愿都非常強烈，且參與競爭的廠商實力都比較強。此時如果采用招標采購方式，投標人預期競爭者數量不多，就會覺得未來的競爭不激烈，在報價時可能就會有所保留。但在使用電子競價時，投標人除了能觀察到參與者的數量，還能通過報價切身體會到參與者的競爭意愿。此時，采用電子競價方式，采購人更容易獲得最優(yōu)價格。
3．采購對象履約風險較小
電子競價適用于履約風險小的采購對象。對于標準化程度高的采購對象，或者放寬一些條件，即便標準化程度不高，但是其規(guī)格可以通過明確的技術指標加以定義的采購對象，供應商在參與電子競價時懾于合同管理和誠信體系的壓力，即便一直在降低價格，但是仍然會保持一定的理性，不會讓價格低到導致后期合同無法履行的程度。但是對于履約風險高的采購對象來說，由于此類標的特性復雜、技術差異性大、規(guī)格難以量化，此時使用電子競價方式將價格壓低后可能會導致供應商最終提供的產品或服務與合同不符或是無法滿足采購人原有的采購需求。因此，這種情況下不宜采用電子競價。
四、電子競價國外發(fā)展現狀
直到20世紀90年代，電子逆向拍賣的理論和實踐才開始嶄露頭角，但當時還僅是針對電子逆向拍賣中所涉及的一些個別問題的研究，尚未形成完整的理論體系。1996年，美國人J. Walker 首次提出了線上逆向拍賣的思路。隨著電子逆向拍賣在私人部門的推廣，政府部門開始認識到這一采購方式的有效性。為了適應公共采購的新形勢，聯合國國際貿易法委員會開展了對1994年發(fā)布的《貿易委員會貨物、工程和服務采購示范法》（以下簡稱《示范法》）的修訂工作，筆者在2008—2011年參與了此項工作。在2011年最終通過的《示范法》及《貿易法委員會公共采購示范法頒布指南》中，對電子逆向拍賣作出了詳細規(guī)定和闡釋。概括地說，電子逆向拍賣應用于采購領域經歷了從企業(yè)到政府、從國內到國際、從習慣法到成文法的過程。
在實踐領域，電子競價應用于公共采購可以率先追溯到主要發(fā)達國家，包括美國、英國、法國、澳大利亞和新加坡等。其中在美國和歐洲取得的發(fā)展成果最值得關注。
美國是世界上政府采購制度最完備的國家之一，其政府采購規(guī)模也首屈一指。雖然美國政府機構已經開始廣泛地使用電子逆向拍賣這一采購方式，但是美國在聯邦政府層面至今都沒有關于電子競價的成文法律。這主要是因為采用電子競價方式會在競價過程中披露供應商的競爭性信息，這與美國采購法律中普遍要求的禁止在采購過程中披露供應商的商業(yè)機密信息相悖，從而使得美國采購中逆向拍賣的監(jiān)管舉措停滯不前?？梢哉f，成熟的法律制度成為制約美國改革創(chuàng)新的桎梏。在缺乏法律支撐的情況下，美國采購部門的競價程序幾乎都是在臨時的基礎上設置的。盡管沒有中央監(jiān)管機構指導美國的電子逆向拍賣，但在實際采購活動中許多采購方式都是在運行著的。總體而言，美國的經驗教訓表明，缺乏監(jiān)管、不規(guī)范的逆向拍賣可能會更具有破壞性。因此，對其進行有效的監(jiān)管固然會增加成本，但卻是必需的。
與美國相比，歐洲對電子競價的治理舉措更加完備。歐盟在2004年通過的《公共采購指令》和《公共事業(yè)指令》，首次提出了電子逆向拍賣。2006 年，國際上對電子逆向拍賣最重要的認可正來自歐盟。歐盟的規(guī)定在2010年關于逆向拍賣的國際辯論中也起了主導作用。在新修訂的采購指令中，歐盟將電子采購作為法律現代化的一個重要方面加以改革。在評標過程中，歐盟的指令也并未將拍賣限制在僅考慮價格因素，在某些采購中，中標的標準可能包含某些非價格因素的考量。但是這一要求也給采購實體帶來了新的問題，即非價格因素在拍賣中如何精確地衡量？為了限制非價格因素的不確定性和風險，歐盟新指令要求在招標說明中予以明確，在逆向拍賣中非價格特征必須是可以量化的，并且應用數字或百分比表示。
五、電子競價國內發(fā)展現狀
（一）我國電子競價的起源與發(fā)展
電子競價方式在2000年開始被引入我國。最初，電子競價方式主要應用在企業(yè)采購中，并在實踐中有效地節(jié)約了企業(yè)采購的成本。在借鑒企業(yè)成功實踐的基礎上，政府部門開始將電子競價方式應用于政府采購中。中央國家機關政府采購中心于2006年在網站上開辟了一個電子競價平臺，該系統全年完成采購項目1719個，總金額達2.8億元，節(jié)約財政資金3000多萬元，不到1年，網上注冊的供應商就達8900余家。通過電子競價，既彌補了目錄采購的不足，又有效地避免了招標采購周期漫長的弊端，大大降低了采購成本，提高了工作效率。近年來，電子逆向拍賣在我國的應用逐漸增多，主要集中于跨國公司在中國的全球采購、政府采購以及國內大型企業(yè)的大宗采購等領域。
（二）使用電子競價的條件
當前，各地對于使用電子競價條件方面的規(guī)定并不統一。本文參照《示范法》中的相關規(guī)定予以分析和闡釋。《示范法》明確指出，電子逆向拍賣既可以作為獨立的采購方式使用，也可與其他采購方式配合使用。筆者建議，采用電子逆向拍賣方式的條件應包括三個方面。
1.可詳盡定義的采購標的
這類貨物和服務包括辦公用品、普通商品、標準信息技術設備、初級建筑產品和簡單服務等。采購實體可針對這類貨物和服務發(fā)布詳細說明。出價人的出價可提供相同的質量或技術特點，可在共同基礎上進行競爭。評審此類貨物和服務不需要復雜的程序，出價人的出價預期不會受售后費用的影響（或影響有限），合同履行完成后預期不存在后續(xù)服務或額外收益。價格可作為決定性評審標準或主要的決定性評審標準。如果存在可通過互聯網采購的市場（如辦公用品），電子逆向拍賣可以取得最佳效果。絕大多數服務和工程的采購不適合使用電子逆向拍賣，除非這些服務和工程的性質十分簡單，而且可以量化（如簡單的維護工程）。
2.充分競爭的市場
即市場中的供應商或承包商是否存在高度競爭性。筆者認為，采購中的競爭程度又取決于競爭者數量、競爭者的意愿以及競爭者的實力。要求必須有一個由預期參與電子競價的供應商或承包商們組成的競爭性市場，以降低發(fā)生串通的風險，確保獨立拍賣中有激烈競爭。避免參加拍賣的供應商或承包商的數目不足，導致在拍賣期間有效競爭的情況下取消拍賣。
3.可量化的評價標準
采購實體確定中選出價所使用的標準可以量化，且可用數字或者百分比表示。在電子逆向拍賣下授予合同可以以價格為基礎，也可以在采購程序開始時具體規(guī)定以價格和其他標準為基礎。對于商務、技術、服務等非價格因素的重要性高于價格因素的采購，包括工程或咨詢服務的采購，以及其他以質量因素為主要競爭要素的采購，確定中選提交書涉及非價格標準的，要求這類標準必須可精確度量化并且能夠以金額表示（如數字、百分比）。如果有不可量化要素存在，則不能使用電子競價方式。
（三）電子競價的流程
電子競價基本流程主要包含以下三個步驟（見圖1）。
1．電子競價前
采購人發(fā)布競價項目，定義競價規(guī)則，包括產品的名稱、品牌、規(guī)格型號、數量、交貨期以及最高限價等信息。
2．電子競價期間
對供應商進行資格審核，通過審核的供應商按照自行設定的降價規(guī)則在規(guī)定的時間內輪番競價，競價結束時的報價為各個供應商的最終報價。
3．電子競價結束
采購方根據各供應商的最終報價，結合供應商的其他方面進行綜合考評，確定最終中標者，通常為價低者中標。競價結束，簽訂合同。
六、我國電子競價中存在的問題及發(fā)展建議
（一）我國電子競價目前存在的主要問題
1.電子競價有關制度規(guī)定缺失
電子競價在我國起步較晚，目前正處于初步發(fā)展階段，因此國內對于電子競價的相關制度規(guī)定非常稀少，而某些采用電子競價方式進行公共采購的地區(qū)也僅僅是根據當地情況制定了關于電子競價的規(guī)則，并沒有上升到法律法規(guī)的層面。相關制度規(guī)定的缺失難免會加劇電子競價的不確定性和風險性，增加了管理難度，也阻礙了電子競價方式的進一步推廣。
2.電子競價的評標方法具有局限性
采用電子競價方式進行公共采購時，在確定最終成交供應商時通常將價格因素作為最終的衡量標準，即采用最低價成交法。雖然這種方法易于操作，但是對于在交易條件中非價格因素占比較大的情形顯然不合適。這是因為產品、服務和工程的價格受到生產成本因素的限制，不可能會一直降低，而且供應商為了中標會壓低價格進行惡性競爭，可能導致難以履約。部分供應商在低價競標時為了保證自身的利潤，可能會降低產品質量和服務質量，甚至無法提供產品，從而使得公共采購的目的落空。
3.電子競價平臺松散無序，缺乏統一性
統一性指電子競價系統有相同的法律、規(guī)則、流程和規(guī)范。具備統一性的采購系統是有效的，因為供應商無須每次都學習新的規(guī)則即可與不同機構或部門開展業(yè)務，降低了交易成本。此外，使用統一的技術規(guī)范會使電子競價的運行過程更順暢，交易更規(guī)范，并使雙方都能明確交易規(guī)則，進而規(guī)范自身的行為。一方面，由于我國公共采購中關于電子競價方式的技術規(guī)范相對缺失，使得國內現有的電子競價平臺處于松散無序的狀態(tài)。另一方面，以政府采購為例，由于我國政府采購采用了集中采購與分散采購相結合的管理模式和運行機制，集中采購又進一步細分為集中采購機構集中采購和部門集中采購，數量較多的電子競價平臺無疑增加了統一建設和管理的難度。
（二）我國電子競價未來發(fā)展建議
1.制定完善的關于電子競價的法律法規(guī)
通過借鑒國外的制度規(guī)定，并結合我國電子競價實際應用情況，制訂完善的、符合我國實情的制度規(guī)定，其中包括明確電子競價的概念、適用范圍、評價標準、操作規(guī)范、異議和投訴的處理等內容。同時，對電子競價方式進行規(guī)范化管理，為其進一步發(fā)展提供制度保障。
2.制定多元化的評價標準
對于標準化程度高、價格因素在最終評審標準中占比大的采購對象，可以采用低價中標法，以最大限度地降低采購成本、提升采購效率。對于標準化程度低但可量化程度高的采購對象，由于其規(guī)格比較復雜，評審時除了考察其價格因素外，還要考量技術、服務等其他非價格因素，因此在使用電子競價方式時就不宜再采用低價中標法，可以借鑒歐盟的做法，將非價格標準引入評價標準。實行多樣化的評價標準時要注意制訂詳細的評分細則，如引入綜合評分法，將價格、服務等因素分別賦予不同的權重。電子競價平臺可以根據投標人提交的競標條件自動計算出各部分的得分，最終計算出綜合得分。
3.制定統一的關于電子競價的技術規(guī)范
相關政府部門制定的技術規(guī)范應包括系統平臺的基本功能、技術要求、平臺服務與管理等共性內容。由于現存的電子競價系統是各個地區(qū)自行設計和運行的，地區(qū)與地區(qū)之間的電子競價規(guī)則往往存在差異，因此在制定技術規(guī)范時應當充分考慮當前各地的實際情況，要對流程進行解析，抽象出共性和個性的部分。對于共性的部分，要盡量作為強制的標準予以推行。對于個性的部分，可以根據當地的實際情況靈活規(guī)定。
七、總結
電子競價采購方式的運用可以追溯到歐美等國，雖然目前尚未形成完整的理論體系，但在實踐中已得到了廣泛應用。隨著現代信息技術和公共采購的迅速發(fā)展，電子競價采購方式的發(fā)展條件日益成熟。電子競價作為一種新的采購形式，具有降低交易成本、提高采購效率、增加采購透明度等優(yōu)勢。由于電子競價在我國公共采購領域的發(fā)展仍處于起步狀態(tài)，因此存在著缺乏相關法律規(guī)范、評價標準單一以及電子競價平臺松散、缺乏統一管理等問題。在電子競價未來的發(fā)展中，需要不斷建立、完善相關法律法規(guī)，制定多元化的評價標準以及制訂統一的技術規(guī)范，為電子競價在我國的進一步發(fā)展提供理論支撐和制度保障，推動電子競價方式在公共采購領域的應用，為我國公共采購的健康發(fā)展作出貢獻。
作者及作者單位：趙勇，國際關系學院公共市場與政府采購研究所；李雪，國際關系學院國際公共采購學專業(yè)在讀研究生
來源：《招標采購管理》
