厘清高校政府采購(gòu)范疇及表現(xiàn)形式
——以浙江省省屬高校為例進(jìn)行探討
■ 鐘列挺 陳蔚 汪進(jìn)前
近年來(lái),隨著《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》以及各省市有關(guān)政府采購(gòu)的一系列法律法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái),各省(自治區(qū)、直轄市,下同)屬高校在執(zhí)行和實(shí)施政府采購(gòu)方面已經(jīng)具備了充足的法律和制度依據(jù),在規(guī)范實(shí)施政府采購(gòu)方面取得了不少成效。但實(shí)踐中,不僅是高校普通專任教師或其他部門工作人員,甚至連財(cái)務(wù)、采購(gòu)管理及實(shí)施等與采購(gòu)工作直接相關(guān)的人員,對(duì)于高校政府采購(gòu)的范圍界定尚存在不同的理解。本文以浙江省省屬高校為例,一探高校政府采購(gòu)的概念、范圍和表現(xiàn)形式,以期加強(qiáng)高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制尋找源頭管理。
高校政府采購(gòu)概念的法律界定
關(guān)于政府采購(gòu)概念,《政府采購(gòu)法》第二條作了明確界定:“本法所稱政府采購(gòu),是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》其他條款又指出:“政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)依照本法規(guī)定的權(quán)限制定”“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布”“政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn),屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布”“政府采購(gòu)法第二條所稱財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金”“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)集中采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃,報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門備案?!币虼?,從浙江省屬高校視角來(lái)說(shuō),所謂政府采購(gòu),是指高校作為具有預(yù)算編制職責(zé)的主體,使用納入預(yù)算管理的資金,采購(gòu)由省人民政府或省財(cái)政廳依照政府采購(gòu)法制定的政府集中采購(gòu)目錄(簡(jiǎn)稱集采目錄)以內(nèi)的或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、服務(wù)和工程的行為。
此外,從浙江省實(shí)踐來(lái)看,還需要明確以下兩類行為是否屬于高校政府采購(gòu)的范疇:一是政府購(gòu)買服務(wù)行為;二是電子賣場(chǎng)采購(gòu)行為。
首先是關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)行為,筆者認(rèn)為應(yīng)從高校是否屬于政府購(gòu)買服務(wù)的“購(gòu)買主體”入手進(jìn)行分析?!墩憬≌?gòu)買服務(wù)采購(gòu)管理暫行辦法》第二條、第三條規(guī)定:“各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位,以及納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織向社會(huì)組織、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量購(gòu)買的服務(wù),應(yīng)按本辦法規(guī)定實(shí)施采購(gòu)?!薄罢?gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的具體范圍,由同級(jí)財(cái)政部門按規(guī)定以《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄》的形式定期予以公布,并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整?!薄墩憬∝?cái)政廳 浙江省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)浙江省事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作實(shí)施方案的通知》進(jìn)一步指出:不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的公益一類的事業(yè)單位,既不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體,也不屬于承接主體,不得購(gòu)買或承接政府購(gòu)買服務(wù)。由此可見(jiàn),作為公益二類的事業(yè)單位,高校不屬于浙江省政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體,不適用浙江省政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)管理暫行辦法,其政府采購(gòu)行為亦不受歷年度浙江省政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的約束。由上述文件可知,作為公益二類的事業(yè)單位,高校不屬于浙江省政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體,不適用浙江省政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)管理暫行辦法,其政府采購(gòu)行為亦不受歷年度浙江省政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的約束。
其次是判別電子賣場(chǎng)采購(gòu)行為是否屬于高校采購(gòu)范疇,筆者認(rèn)為這需要結(jié)合電子賣場(chǎng)采購(gòu)的法律定位及具體實(shí)施情況進(jìn)行考量。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條第六款的規(guī)定可知,國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式也屬于政府采購(gòu)的方式。另外,依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于<浙江省政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)試點(diǎn)工作方案>的批復(fù)》:“原則同意浙江省政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)試點(diǎn)工作方案?!薄敦?cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》:“推進(jìn)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)等信息公開(kāi)……電子賣場(chǎng)、電子商城、網(wǎng)上超市等的具體成交記錄,也應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)?!笨梢钥闯?,電子賣場(chǎng)采購(gòu)作為一種新型的采購(gòu)模式,已得到國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(財(cái)政部)的認(rèn)可,納入政府采購(gòu)的范疇。當(dāng)然,采購(gòu)實(shí)踐中,某一特定的電子賣場(chǎng)采購(gòu)項(xiàng)目是否屬于高校政府采購(gòu)行為,還需要結(jié)合項(xiàng)目具體實(shí)施情況來(lái)進(jìn)行科學(xué)判斷。
屬于高校政府采購(gòu)的兩個(gè)必要條件
高校政府采購(gòu)使用的資金性質(zhì)是比較明確的,即納入本單位預(yù)算管理的資金。但高校政府采購(gòu)的涵蓋范圍,其認(rèn)識(shí)尚未完全統(tǒng)一,比如政府采購(gòu)與政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行確認(rèn)書(簡(jiǎn)稱確認(rèn)書)之間的辯證關(guān)系,新型采購(gòu)模式與項(xiàng)目性質(zhì)屬性之間的邏輯關(guān)系,政府采購(gòu)與非政府采購(gòu)的界限等。筆者認(rèn)為,高校政府采購(gòu)必須同時(shí)滿足以下兩個(gè)必要條件。
第一個(gè)條件,在預(yù)算申報(bào)階段,必須申報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行建議書,并經(jīng)省級(jí)采購(gòu)管理部門審批通過(guò),生成確認(rèn)書?!墩少?gòu)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定:“采購(gòu)人應(yīng)根據(jù)集采目錄、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)和已批復(fù)的部門預(yù)算編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃,報(bào)本級(jí)人民政府采購(gòu)部門備案?!边@表明,高校政府采購(gòu)的項(xiàng)目,必須根據(jù)已批復(fù)的預(yù)算劃撥或調(diào)整政府采購(gòu)指標(biāo),按照各省集采目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的要求,規(guī)范申報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行建議書,并經(jīng)主管預(yù)算部門和省財(cái)政廳等上級(jí)采購(gòu)管理部門審批同意、生成確認(rèn)書后方可組織實(shí)施。可見(jiàn),申報(bào)并下達(dá)確認(rèn)書是高校政府采購(gòu)項(xiàng)目的必不可少的環(huán)節(jié),未按法律法規(guī)要求申報(bào)確認(rèn)書的項(xiàng)目必定不屬于高校政府采購(gòu)的范疇。
第二個(gè)條件,在采購(gòu)實(shí)施階段,必須嚴(yán)格按照政府采購(gòu)系列法律法規(guī)確定的程序組織實(shí)施采購(gòu)。凡高校政府采購(gòu)項(xiàng)目,必須嚴(yán)格按照政府采購(gòu)系列法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,遵照法定規(guī)范程序組織項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)、合同簽訂、履約驗(yàn)收、備案支付等一系列行為。無(wú)論是否得到上級(jí)采購(gòu)管理部門審批同意,凡未嚴(yán)格按照政府采購(gòu)系列法律法規(guī)組織實(shí)施的,均屬于高校非政府采購(gòu)或高校自行采購(gòu)行為(除應(yīng)當(dāng)糾正并嚴(yán)格按照法律法規(guī)實(shí)施的政府采購(gòu)項(xiàng)目以外)。所謂自行采購(gòu),《浙江省政府采購(gòu)和采購(gòu)類型審批管理辦法(試行)》明確規(guī)定:“是指由采購(gòu)單位自行按照單位內(nèi)部的有關(guān)采購(gòu)管理辦法或參照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的采購(gòu)?!奔热蛔孕胁少?gòu)并未嚴(yán)格按照政府采購(gòu)系列法律法規(guī)確定的程序組織實(shí)施,因此不屬于政府采購(gòu)法適用范圍的采購(gòu)行為。
實(shí)踐中需要避免兩個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū):一是將電子賣場(chǎng)采購(gòu)項(xiàng)目一律視為高校政府采購(gòu)項(xiàng)目。二是將申報(bào)了確認(rèn)書的項(xiàng)目一律認(rèn)定為高校政府采購(gòu)項(xiàng)目。前者誤將項(xiàng)目采用的具體采購(gòu)模式與項(xiàng)目的政府采購(gòu)屬性混為一談,后者錯(cuò)誤地認(rèn)為確認(rèn)書與政府采購(gòu)之間構(gòu)成充分必要條件。實(shí)際上,未申報(bào)確認(rèn)書的電子賣場(chǎng)采購(gòu)項(xiàng)目,以及申報(bào)了采購(gòu)類型為“自行采購(gòu)”確認(rèn)書的項(xiàng)目,都不屬于高校政府采購(gòu)的范疇。
因此,考量高校政府采購(gòu)的范圍,預(yù)算申報(bào)和采購(gòu)實(shí)施階段應(yīng)執(zhí)行的兩個(gè)必要條件須同時(shí)具備、缺一不可,只有正確理解政府采購(gòu)與確認(rèn)書、政府采購(gòu)與自行采購(gòu)、新型采購(gòu)模式之間的辯證關(guān)系,才能可觀看待高校政府采購(gòu)行為。
高校政府采購(gòu)的范圍和外在表現(xiàn)形式
根據(jù)浙江省集采目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合上述兩個(gè)必要條件,高校政府采購(gòu)和非政府采購(gòu)、自行采購(gòu)的范圍大致如下:
第一,高校政府采購(gòu)范圍及具體外在表現(xiàn)形式為:一,申報(bào)了政府集中、部門集中采購(gòu)確認(rèn)書、并嚴(yán)格按照政府集中、部門集中采購(gòu)程序組織實(shí)施的項(xiàng)目。這類項(xiàng)目,一類是納入集采目錄的項(xiàng)目;另一類是由分散采購(gòu)經(jīng)法定審批變更為集中采購(gòu)的項(xiàng)目,特別是杭州市以外的地方高校,將分散采購(gòu)項(xiàng)目委托地方集采機(jī)構(gòu)組織實(shí)施集中采購(gòu)。二,申報(bào)了分散采購(gòu)確認(rèn)書、并嚴(yán)格按照分散采購(gòu)程序組織實(shí)施的項(xiàng)目。這類項(xiàng)目,第一類是未納入集采目錄且預(yù)算在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目;第二類是高校出于采購(gòu)內(nèi)控的需要,將未納入集采目錄且預(yù)算在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目按照分散采購(gòu)程序組織實(shí)施;第三類是納入集采目錄的項(xiàng)目經(jīng)法定審批變更為分散采購(gòu)并組織實(shí)施。三,申報(bào)了政府集中、部門集中、分散采購(gòu)—電子賣場(chǎng)采購(gòu)確認(rèn)書、并嚴(yán)格電子賣場(chǎng)采購(gòu)程序組織實(shí)施的項(xiàng)目。
第二,高校非政府采購(gòu)、自行采購(gòu)范圍及具體外在表現(xiàn)形式為:一,未申報(bào)確認(rèn)書、按照高校采購(gòu)內(nèi)控制度或參照政府采購(gòu)法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的項(xiàng)目,一般情況下是未納入集采目錄且預(yù)算金額在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目。實(shí)踐中細(xì)分為兩種情形:首先是高校根據(jù)采購(gòu)內(nèi)控制度約定的公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)方式組織實(shí)施;其次是高校根據(jù)浙江省電子賣場(chǎng)采購(gòu)管理暫行辦法等有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。二,申報(bào)了自行采購(gòu)確認(rèn)書、按照高校采購(gòu)內(nèi)控制度或參照政府采購(gòu)法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的項(xiàng)目。實(shí)踐中又細(xì)分為兩種情形:第一種情形是未納入集采目錄且預(yù)算金額在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目,由高校自定采購(gòu)方式或者按照新型的電子賣場(chǎng)模式組織實(shí)施;第二種情形是納入集采目錄或預(yù)算金額在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目經(jīng)審批變更為自行采購(gòu),這一情形需要政府采購(gòu)法明文規(guī)定并從嚴(yán)審批,例如根據(jù)《政府采購(gòu)法》第八十五條規(guī)定,某項(xiàng)目即使納入集采目錄或預(yù)算金額在分散采購(gòu)限額以上,其如果屬于涉密項(xiàng)目,經(jīng)上級(jí)采購(gòu)管理部門審批后可自行采購(gòu),無(wú)須按照政府采購(gòu)法有關(guān)采購(gòu)程序?qū)嵤?/p>
高校采購(gòu)業(yè)務(wù)主要包括采購(gòu)需求編審、采購(gòu)組織實(shí)施、合同管理與備案、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié),采購(gòu)前銜接預(yù)算指標(biāo)及采購(gòu)指標(biāo),采購(gòu)后銜接采購(gòu)資金支付。采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)是高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分,是實(shí)現(xiàn)高校實(shí)現(xiàn)采購(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)合法、采購(gòu)環(huán)節(jié)科學(xué)合理、采購(gòu)結(jié)果公平公開(kāi)的主要手段。
綜上所述,厘清高校政府采購(gòu)與非政府采購(gòu)的認(rèn)識(shí)、明確高校政府采購(gòu)的范圍和表現(xiàn)形式,對(duì)于高校特別是浙江省屬高校加強(qiáng)采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)具有重要的、基礎(chǔ)的作用,這有助于高校在強(qiáng)化源頭控制、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、優(yōu)化過(guò)程管理等方面,進(jìn)一步落實(shí)采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)的基本要求、夯實(shí)采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、促進(jìn)采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)的動(dòng)態(tài)均衡以及激發(fā)采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制的潛在活力,從而促進(jìn)高校采購(gòu)內(nèi)控建設(shè)的完善和良性發(fā)展。
[本文系浙江省高等教育學(xué)會(huì)2018年高校實(shí)驗(yàn)室工作研究重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào):ZD201811)研究成果。作者分別為:鐘列挺,浙江理工大學(xué)采購(gòu)中心副主任;陳蔚,浙江理工大學(xué)采購(gòu)中心主任;汪進(jìn)前,浙江理工大學(xué)實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理處處長(zhǎng)]
(來(lái)源:中國(guó)政府采購(gòu)報(bào))