目前，我國的政府采購法律法規(guī)對供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何答復(fù)處理作出了“明示”，但對供應(yīng)商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何接收、答復(fù)和處理，卻沒有明確規(guī)定。一起“超時”的供應(yīng)商質(zhì)疑案件引發(fā)了熱議和思考。
案情回放
某代理機(jī)構(gòu)受委托，就一政府購買服務(wù)采購項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)。某年9月11日，該項(xiàng)目因投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)。9月25日，某科技公司提出如下質(zhì)疑：1.要求公開評標(biāo)委員會評委的工作單位；2.此次招標(biāo)未按照規(guī)定的程序進(jìn)行開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)。9月27日，代理機(jī)構(gòu)作出回復(fù)：科技公司對采購結(jié)果的質(zhì)疑時間已超出法定的質(zhì)疑期限，故對該質(zhì)疑事項(xiàng)不予受理。而后，科技公司又向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門投訴稱：1.申請公開評委的工作單位；2.本次招標(biāo)未按照規(guī)定的程序開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)；3.代理機(jī)構(gòu)對其質(zhì)疑事項(xiàng)不予受理的決定錯誤。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門認(rèn)為，投訴人對采購結(jié)果的質(zhì)疑已超過了法定質(zhì)疑期限，不符合法定投訴受理?xiàng)l件，決定駁回投訴。
科技公司不服提起訴訟，請求法院判令撤銷當(dāng)?shù)刎?cái)政部門作出的《投訴處理決定書》，重新審核、評定招投標(biāo)工作。法院審理后認(rèn)為，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條、第五十三條以及《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號）（以下簡稱“94號令”）第十條規(guī)定了政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑的期限。該采購項(xiàng)目因投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)，采購結(jié)果已于當(dāng)年9月11日依法公告，科技公司于2018年9月25日才提出對采購項(xiàng)目結(jié)果的質(zhì)疑，故科技公司對該采購項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果的質(zhì)疑已超過供應(yīng)商可以提出質(zhì)疑的法定期限。代理機(jī)構(gòu)據(jù)此認(rèn)為對采購項(xiàng)目結(jié)果的質(zhì)疑已超過了法定期限不予受理的答復(fù)并無不當(dāng)；財(cái)政部門依據(jù)94號令第二十九條規(guī)定，依法駁回科技公司的投訴符合法律規(guī)定。綜上，法院判決駁回科技公司的訴訟請求。
案例探析
該案最終以法院判決駁回科技公司的訴訟請求而告終，因?yàn)榭萍脊緦Σ少徑Y(jié)果的質(zhì)疑時間已超出法定的質(zhì)疑期限，代理機(jī)構(gòu)對該質(zhì)疑事項(xiàng)不予受理答復(fù)和財(cái)政部門作出的駁回投訴處理決定正確。筆者僅就代理機(jī)構(gòu)接收已超出法定質(zhì)疑期限的質(zhì)疑并對該質(zhì)疑事項(xiàng)作出不予受理答復(fù)的做法進(jìn)行探究和分析。對此，業(yè)界有兩種不同意見，一種認(rèn)為接收，這樣供應(yīng)商“感情上”容易接受，但處理結(jié)果是因超出法定質(zhì)疑期，對該質(zhì)疑不予受理；另一種意見認(rèn)為直接拒收，不予處理。如果不拒收，按不予受理處理，會導(dǎo)致前面案例所述情形，就可能引發(fā)投訴、復(fù)議、行政訴訟等，造成行政資源的浪費(fèi)。若是采購人或采購代理機(jī)構(gòu)直接拒收，則保證了政府采購活動的時效性和連續(xù)性，提高了政府采購效率。這兩種觀點(diǎn)孰是孰非？筆者認(rèn)為，截至目前，政府采購相關(guān)法律法規(guī)沒有對此明確作出規(guī)定，現(xiàn)就兩種不同意見加以分析，以期得出較為合理又比較妥當(dāng)?shù)奶幚矸椒ā?/p>
首先要明確兩個問題，即，“拒收”質(zhì)疑的由來與“拒收”質(zhì)疑的合法性。94號令頒布前，“拒收”質(zhì)疑只是某些采購人或采購代理機(jī)構(gòu)的一種做法或說法，國家相關(guān)部門并沒有明確規(guī)定，但94號令頒布后，“拒收”質(zhì)疑一事已有明確的規(guī)定和出處。94號令第十三條指出，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。其第三十六條還明確，“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報：（一）拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函……”。綜上可以看出，財(cái)政部制定的規(guī)章首次有了“拒收質(zhì)疑”這一規(guī)定。然而，94號令第十三條是對供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何答復(fù)處理的規(guī)定，但對供應(yīng)商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函如何接收、答復(fù)和處理，卻沒有明確指向。
筆者認(rèn)為從94號令第十三條的規(guī)定反推得出“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的或然結(jié)論，而不能反推得出“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的唯一、必然結(jié)論。這里需要考慮三方面問題，即，受理、處理供應(yīng)商的質(zhì)疑是否為采購人的權(quán)利；如果執(zhí)行“法無授權(quán)不可為”的原則，那么就不能拒收超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函；如果執(zhí)行“法無禁止皆可為”的原則，就能拒收超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函。政府采購是公共財(cái)政支出的重要方面，使用的是國家財(cái)政性資金，它不同于一般意義上的商業(yè)采購活動，政府采購有著維護(hù)國家利益和社會公共利益的責(zé)任和義務(wù)；采購人作為政府采購活動的重要主體，其在政府采購活動中必須把維護(hù)國家利益和社會公共利益、執(zhí)行政府采購政策作為應(yīng)盡的義務(wù)?！墩少彿ā芳捌湎嚓P(guān)規(guī)定是對包括采購人在內(nèi)的各方政府采購當(dāng)事人等實(shí)施參與政府采購活動及行為作出的規(guī)范，在保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等方面，筆者認(rèn)為采購人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行“法無授權(quán)不可為”的原則，即對質(zhì)疑供應(yīng)商在超過法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函不能拒收。
質(zhì)疑與投訴，是《政府采購法》規(guī)定的在政府采購活動中供應(yīng)商認(rèn)為權(quán)益受到損害時可以采取的主要救濟(jì)途徑，是政府采購定紛止?fàn)幍氖滓瓣P(guān)口”。采購代理機(jī)構(gòu)在處理供應(yīng)商質(zhì)疑時，需要具備較強(qiáng)的法律素養(yǎng)和政策意識，隨著政府采購事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及供應(yīng)商維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，對進(jìn)一步規(guī)范和完善供應(yīng)商質(zhì)疑處理法律制度的要求也會越來越高，因而代理機(jī)構(gòu)不僅要能代理好業(yè)務(wù)，也要學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，熟悉爭議解決的方式、種類、法律依據(jù)等，提高質(zhì)疑答復(fù)書的論證說法、“引經(jīng)據(jù)典”的制作水平，要緊扣質(zhì)疑事實(shí)和法律爭議，對答復(fù)的證據(jù)采信理由、質(zhì)疑事實(shí)認(rèn)定理由以及法律解釋等具有法律邏輯關(guān)系的理由要予以充分論述。但實(shí)踐中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑不專業(yè)，代理機(jī)構(gòu)人員由于素質(zhì)不高、法律知識水平低等原因在處理質(zhì)疑問題時較為隨意，沒有法制思維。質(zhì)疑作為投訴前置程序，發(fā)揮投訴“防火墻”作用并不明顯，因而造成近年來供應(yīng)商投訴或行政復(fù)議甚至行政訴訟的案件數(shù)量在上升。
據(jù)了解，全國法院系統(tǒng)正在加強(qiáng)裁判文書釋理說法建設(shè)，最高人民法院于去年6月1日下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》，對如何做好裁判文書釋法說理工作作出明確部署。筆者認(rèn)為，在政府采購領(lǐng)域做好質(zhì)疑與投訴處理決定工作，可以參照、學(xué)習(xí)法院系統(tǒng)的裁判文書質(zhì)量要求，切實(shí)做好質(zhì)疑投訴處理決定文書擬定工作。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑時要釋明法理、闡明事理、說明情理、講究文理，進(jìn)一步增強(qiáng)質(zhì)疑投訴處理決定的理論性與通俗性，讓政府采購的“法理”在質(zhì)疑答復(fù)中“說得明、看得懂、服人心”。這些對項(xiàng)目經(jīng)辦人處理答復(fù)質(zhì)疑的公正性、法學(xué)理論的深度、文書的說理性、邏輯性甚至文筆流暢性等都提出了更高要求，如果采購人、采購代理機(jī)構(gòu)能按此標(biāo)準(zhǔn)做好質(zhì)疑答復(fù)處理工作，就能更好地化解矛盾。
延伸閱讀
財(cái)政部門在對收到的投訴進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)所有投訴事項(xiàng)超過投訴有效期的處理規(guī)定
財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（財(cái)庫［2007］1號）規(guī)定:“……財(cái)政部門經(jīng)審查，有投訴人不是參加投訴項(xiàng)目政府采購活動的當(dāng)事人、被投訴人為采購人或采購代理機(jī)構(gòu)之外的當(dāng)事人、所有投訴事項(xiàng)未經(jīng)過質(zhì)疑、所有投訴事項(xiàng)超過投訴有效期、以具有法律效力的文書送達(dá)之外方式提出的投訴等情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效投訴，不予受理，并及時書面告知投訴人不予受理的理由?！睋?jù)此規(guī)定，財(cái)政部門在對收到的投訴進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)所有投訴事項(xiàng)超過投訴有效期的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效投訴，不予受理，并及時書面告知投訴人不予受理的理由。
人民法院對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴案件的處理
《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第二條明確，“對起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)一律接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期。對符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記立案。對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明。”其第七條又指出，“當(dāng)事人提交的訴狀和材料不符合要求的，人民法院應(yīng)當(dāng)一次性書面告知其在指定期限內(nèi)補(bǔ)正。當(dāng)事人在指定期限內(nèi)補(bǔ)正的，人民法院決定是否立案的期間，自收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算。當(dāng)事人在指定期限內(nèi)沒有補(bǔ)正的，退回訴狀并記錄在冊；堅(jiān)持起訴、自訴的，裁定或者決定不予受理、不予立案。經(jīng)補(bǔ)正仍不符合要求的，裁定或者決定不予受理、不予立案?！逼涞诰艞l還指出，“人民法院對起訴、自訴不予受理或者不予立案的，應(yīng)當(dāng)出具書面裁定或者決定，并載明理由?！备鶕?jù)上述規(guī)定，對起訴、自訴，要做到一律接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期；接受訴狀后，對符合法律規(guī)定的起訴、自訴，當(dāng)場予以登記立案，對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，應(yīng)當(dāng)予以釋明；對當(dāng)場不能判定是否符合法律規(guī)定的，在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案，在法律規(guī)定期限內(nèi)仍不能決定的，先行立案；對起訴、自訴不予受理、不予立案，應(yīng)當(dāng)出具書面裁定或者決定，并載明理由。
中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心對質(zhì)疑處理的規(guī)定
《中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心質(zhì)疑處理辦法》第十六條規(guī)定:有下列情形之一的質(zhì)疑不予受理：……（二）未在質(zhì)疑有效期內(nèi)提出的…… 質(zhì)疑函的形式不符合上述（一）至（九）款情形且可以修改或變更的，應(yīng)當(dāng)告知質(zhì)疑人在質(zhì)疑有效期內(nèi)修改后重新提交。有效期內(nèi)質(zhì)疑人未重新提交，或者重新提交的質(zhì)疑仍不符合形式規(guī)定的，采購中心不予受理。質(zhì)疑不予受理的，應(yīng)當(dāng)向質(zhì)疑人發(fā)出質(zhì)疑拒收單。（張聯(lián)成 孫政啟 李留霞 作者單位：河南永正招標(biāo)代理有限公司）
（來源：中國政府采購報）
