筆者近期在中國政府采購網、各省級政府采購網上進行了大量調研、分析后發(fā)現(xiàn)存在以下兩種令人費解的現(xiàn)象：
一是部分省、自治區(qū)、直轄市制訂的《政府集中采購目錄及采購限額標準》中把“C0202信息系統(tǒng)集成實施服務項目”（以下簡稱“信息系統(tǒng)集成項目”）列為必須委托集中采購機構采購的“集中采購項目”；
二是這些省、區(qū)、市的諸如：“公安天網建設項目”、“農村雪亮工程項目”、“電子政務信息化平臺項目”、“不動產登記服務系統(tǒng)”、“煤礦安全遠程監(jiān)控信息系統(tǒng)項目”、“交通智能化監(jiān)控指揮平臺系統(tǒng)項目”、“監(jiān)獄（看守所）安防及遠程監(jiān)控系統(tǒng)”、“檢察院審訊遠程監(jiān)控系統(tǒng)”以及“法院遠程接訪和審判公開信息化系統(tǒng)”等一大批信息化集成系統(tǒng)建設類項目，有的委托集中采購機構采購，有的卻委托政府采購社會代理機構（以下簡稱“代理機構”）代理采購；甚至同一個市、縣（區(qū)）的同類信息化系統(tǒng)建設項目因采購人不同、采購時間不同而出現(xiàn)既委托代理機構采購、也委托集中采購機構采購的情形。
由此可見，各級財政部門、采購人、集中采購機構和社會代理機構因認知能力、專業(yè)水平、角色不同等諸多因素，對此類項目的采購品目屬性歸類存在較大分歧。也有的采購人、社會代理機構借以《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部87號令）第七條第二款“按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項目實施的原則確定項目屬性”之規(guī)定來隨意確定采購項目屬性。這是采購人曲解本條法規(guī)的規(guī)定。本條法規(guī)的立法本意是指“對于無法對應到采購品目分類目錄中的采購項目，才能由采購人按照有利于采購項目實施的原則來確定采購項目的屬性。
為什么會出現(xiàn)如此不同的采購組織形式呢？此類信息化系統(tǒng)集成（或建設）項目究竟是否應當屬于《政府采購品目分類目錄》（財庫[2013]189號文件）中的“C0202信息系統(tǒng)集成實施服務項目”？財政部門、采購人和采購代理機構對此類項目的品目屬性如果定性不正確，把本應當屬于集中采購機構采購的集中采購項目錯誤地委托給了“代理機構”代理采購，就容易造成采購活動違法，引發(fā)采購糾紛，甚至引發(fā)民事賠償訴訟，而對于監(jiān)督部門而言還存在行政風險。
鑒于上述情況，筆者從評審專家和法律職業(yè)人角度對此進行了深入探討，當然本文僅屬于理論性探討，是否屬于“C0202信息系統(tǒng)集成項目”，應當由省級及以上財政部門針對具體的采購項目來依法裁定。
筆者認為確定采購項目屬性應以“實質重于形式”的方式。
本文所稱“實質重于形式”不是《會計學原理》中的“實質重于形式”，而是特指我們確定采購項目屬性時不能僅看采購項目名稱、科目名稱（或資金來源來源形式），而是應當充分結合采購項目需求、實際功能用途和內容要素、項目所有權歸屬、以及是否納入采購單位資產核算管理等來綜合研判。
一、讀懂、吃透《政府采購品目分類目錄》有利于正確區(qū)分采購項目屬性。
《政府采購品目分類目錄》（財庫[2013]189號文件）有關對“C0202信息系統(tǒng)集成實施服務”解釋說明是指：“通過結構化的綜合布線系統(tǒng)和計算機網絡技術，將各個分離的設備、功能和信息等集成到相互關聯(lián)的、統(tǒng)一協(xié)調的系統(tǒng)之中的服務”。包括：C020201基礎環(huán)境系統(tǒng)集中服務實施服務、C020202硬件集成實施服務、C020203軟件集成實施服務、C020204安全集成實施服務、C020299其他系統(tǒng)集成實施服務，并且對各子品目分別進行了詳細解釋說明。
“C0206運行維護服務”是指：為滿足信息系統(tǒng)正常運行及優(yōu)化改
進的要求，對用戶信息系統(tǒng)的基礎環(huán)境、硬件、軟件及安全等提供的各種技術支持和管理服務）。
“C020699其他運行維護服務”是指：包括數(shù)據(jù)遷移服務、應用遷移服務、機房或設備搬遷服務，以及其他運行維護服務。
“C0207運營服務”指向用戶提供租用軟件應用系統(tǒng)、業(yè)務平臺、信息系統(tǒng)基礎設施等的部分或全部功能服務，配備操作人員或維護人員。
二、正確區(qū)分租賃“信息化系統(tǒng)集成項目”與分期付款方式采購“信息化系統(tǒng)集成項目”。
筆者發(fā)現(xiàn)，很多幾百萬至幾千萬的信息系統(tǒng)建設項目以所謂“租賃”方式購買系統(tǒng)集成服務。下載采購文件進一步分析發(fā)現(xiàn)，這些采購文件在采購需求、采購文件和采購合同中進行以下方式包裝：一是在采購項目名稱上冠以“XX系統(tǒng)建設工程項目租賃服務”、“XX系統(tǒng)項目建設運營服務”等；二是采購需求、合同內容中約定“由通信運營商（或供應商）全額墊資建設信息化系統(tǒng)，并租用電信運營商光纖通訊系統(tǒng)來構建信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)傳輸，由供應商合同期內負責維護、管理和升級改造；三是在付款方式上采購人邊使用邊付款，把合同總價款分攤到N年中采取按月或按年方式支付）付款期限五年、十年不等……；四是約定合同履約期滿后，采購項目整體交付采購人所有（即整個項目產權歸屬于采購人）。
因此，財政部門、采購人和代理機構容易把這類信息系統(tǒng)租憑采購項目的屬性認定為“C0207運營服務采購項目（品目解釋詳見本文件第三款）”、或C0206運行維護服務（品目解釋詳見本文件第三款），有的采購人和財政部門甚至把認定為“C03電信和其他信息傳輸服務”。
筆者認為，這實際上這是一種誤判。采購人要根據(jù)采購需求、采購合同履約結束后這類采購項目資產入賬和產權歸屬情況來判定是否屬于法律意義上的租賃服務。
1、“租憑”，是一種以一定費用借貸實物的經濟行為，出租人將自己所擁有的標的物在合約期內交與承租人使用（或占用），所有權仍歸出租人；承租人為獲得其使用權需向出租人支付一定費用(租金)；“租賃”的本質是不能轉移或改變出租標的物所有權關系，出租人只是在一定合約期內臨時讓渡標的物的使用權而矣。例如租賃房屋（五年期、十年期）最終房屋產權仍是出租人而不是承租人。例如租有電信公司的光纖、通訊，最終光纖和通訊系統(tǒng)產權（或所有權）仍是電信公司和通訊運營商。
對于像冠名以“天網工程建設租憑服務項目”、“政法委農村
雪亮工程租賃服務項目”和“交通智慧能化指揮平臺系統(tǒng)租賃服務項目”等類似采購項目，其采購合同本質上就是分期付款方式（一般為3-5年）購買“信息系統(tǒng)集成項目”。
對于冠名以“XX信息系統(tǒng)項目建設運營服務”，仔細分析其招標采購文件內容發(fā)現(xiàn)，也是屬于前期由中標人全墊資建設，然后在合同期內根據(jù)采購人要求進行維護管理，采購人采取按月支付方式，直到合同期結束，而產權仍是采購人的。中標供應商所謂的運營服務其本質是履行分期付款期間的維護、升級服務義務而矣，并不具備“C0207運營服務”所規(guī)定的法律形式要件。
本文開篇所列舉的一系列信息系統(tǒng)工程建設項目中的硬件設備、軟件產品和相關配套設施、設備等占整個采購合同總價的絕大部分，中標商按采購文件（合同、相關設計方案）建設完成后，采購人需租用電信（通訊網絡）來完成整個項目的數(shù)據(jù)傳輸、信息共享，合同期內由供應商按采購合同約定提供技術服務和管理維護。采購預算和合同總價中包含了供應商的資金成本、利潤、合同期內的管理維護、質保技術服務等相關費用；信息系統(tǒng)集成項目主體或全部均應當按行政事業(yè)單位會計制度計入采購單位固定資產賬的，整個信息系統(tǒng)集成項目產權歸采購人所有（除電信運營商的光纖通訊、電信通訊需要租用、按月付通訊租用費外）。打個比喻，此類分期付款購買信息系統(tǒng)工程項目的方式，與我們向房地產開商按按揭購房極其類似。
三、正確區(qū)分“C0202信息系統(tǒng)集成”與“C0206運行維護服務”、“C0207運營服務”的項目屬性。
C0206運行維護服務、C020699其他運行維護服務，是一種純粹為采購人既有的網絡設備、系統(tǒng)集成系統(tǒng)和設備提供相關服務為主要內容的項目。意即，主要服務內容、服務方式和服務對象是采購人已經有的“信息系統(tǒng)集成項目”及其相關設施、設備。服務合同履約完畢后不存在產權歸屬問題，服務形態(tài)（或狀態(tài)）消失不復存在。
采購實踐中，對于分期付款方式采購信息化系統(tǒng)集成服務項目，或者冠名為“XX信息化租賃服務”、“信息化建設項目運營服務”的項目，極容易混淆為C0207運營服務。像天網租賃服務、雪亮工程、交通智能化監(jiān)控平臺系統(tǒng)等，雖然也要租用電信運營商的電信通訊系統(tǒng)，但是從采購項目構成內容看，在這類信息系統(tǒng)工程建設項目中的硬件設備、軟件產品和相關配套設施、設備等占整個采購合同總價的絕大部分，并且產權均歸屬于采購人所擁有，從形式上、還是內容實質上看，均不具備C0207運營服務的法律形式要件，無論如何應當認定為“C0202信息系統(tǒng)集成”中，而不應當認定為C0207運營服務項目。
綜上所述，筆者認為就本文開篇所列舉的一系列信息化建設項目而言都有一個共同特點，就是把“電腦或網絡服務器、路由器、監(jiān)控設備、攝像設備、傳輸設備、相關軟件和設施等，運用通信或通訊介質（含租用、借用通訊運商的電信通訊光纖進行數(shù)據(jù)傳輸）進行有機組合、聯(lián)結（或鏈接）從而把各個零散的諸多子系統(tǒng)、子設備有機組織起來形成功能齊全、系統(tǒng)完善、信息共享（或信息數(shù)據(jù)相互傳輸）的互聯(lián)互通的信息化集成系統(tǒng)，無論為了構建這個龐大復雜的信息化集系統(tǒng)集成項目是否需要租賃電信運營商通訊（通信）傳輸系統(tǒng)；從實質要件和形式要件上綜合起來看，完全符合“C0202信息系統(tǒng)集成項目”之屬性定義，應當依法、依規(guī)認定為“C0202信息系統(tǒng)集成項目”。同時，對于為了組建這樣的系統(tǒng)（包括對原有系統(tǒng)的升級、改造、設備更新、更換等）而另行增加或單獨采購的設備、設施、相關軟件產品等與信息系統(tǒng)集成服務密切相的貨物，也應當屬于“C0202信息系統(tǒng)集成”中的貨物類項目屬性。（榮木杉）
（來源：中國政府采購網）
