案情
B縣采購人G局委托該縣政府采購中心，就本單位物業(yè)服務(wù)項目組織公開招標采購。該項目共有近10家投標人參與競標，經(jīng)過評委綜合評分，Y公司總分最高，成為第一中標候選人。中標公示期間，A公司向采購中心提出質(zhì)疑。質(zhì)疑的依據(jù)主要有：招標文件第四章第1.2.1款明確，投標報價應(yīng)包括人員工資福利（工資不得低于當?shù)刈畹蜆藴剩?、社會保險、公積金、辦公用品、管理費用及利潤、稅金等所有費用；第五章“招標項目的技術(shù)”要求本項目物業(yè)管理服務(wù)配備人員為滿足服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標準的預(yù)算總?cè)藬?shù)46人；第六章“合同主要條款及合同簽訂方式”明確，除非招標文件另有規(guī)定，所有標準均以國家有關(guān)部門最新頒布的相應(yīng)標準及規(guī)范為準；第七章第2條明確本項目采用綜合評分法。A公司計算稱，Y公司的中標價格低于成本價格，不符合招標文件的實質(zhì)性要求，應(yīng)作無效投標處理，并從其他合格的中標候選人中按順序重新確定中標人。
采購中心書面答復(fù)A公司稱維持中標結(jié)果。A公司對采購中心答復(fù)不服，向B縣財政局提起投訴，投訴內(nèi)容與質(zhì)疑內(nèi)容基本一致。B縣財政局按程序?qū)⑼对V書副本發(fā)送給采購中心和被投訴人。Y公司答復(fù)稱，其投標報價高于采購文件規(guī)定的成本價格，同時附有詳細的材料和計算方法。縣財政局認為，本項目采用綜合評分法評標，而不是最低評標價法，因而不適用《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱18號令）第五十四條第（四）項第1目的規(guī)定?？紤]到招標文件中有相關(guān)人員和工資福利（工資不得低于當?shù)刈畹蜆藴剩?、社會保險、公積金標準等表述，縣財政局本著慎重的原則，委托一家會計師事務(wù)所對本項目的最低人力成本和增值稅、城建稅、教育費附加進行了測算，測算依據(jù)為B縣人社局最新的基數(shù)標準及本項目招標文件。測算結(jié)果表明，Y公司的報價高于測算的最低成本。據(jù)此，縣財政局認定投訴人投訴缺乏事實依據(jù)，駁回投訴。A公司不服投訴處理決定，向G市人民法院提起行政訴訟。
分析
投標人是否以低于成本價競標，在政府采購實務(wù)操作中常常引發(fā)爭議。本案爭議的焦點即采購標的的成本測算問題。
采用綜合評分法的采購項目，此前，政府采購法律法規(guī)并未明確要求評標委員會對供應(yīng)商的投標報價是否合理作出評判，18號令第五十四條僅就采用最低評標價法的項目進行了明確，客觀上導致關(guān)于供應(yīng)商投標報價是否低于成本價的質(zhì)疑、投訴屢見不鮮。不過，財政部近日發(fā)布修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令），彌補了這一制度空白。其第六十條規(guī)定，評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，應(yīng)要求其提供書面說明。該規(guī)定適用于采用最低評分法或綜合評分法的采購項目，為實際操作提供了遵循。
87號令自2017年10月起正式實施，本案暫不宜援引87號令的規(guī)定進行處理。結(jié)合現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)、規(guī)章制度分析可知，本項目評標方法采用綜合評分法，因此，供應(yīng)商的投標報價并不是評標委員會考慮的唯一因素。
關(guān)于Y公司的中標價是否低于采購標的成本，考慮到招標文件中有相關(guān)人員和工資福利（工資不得低于當?shù)刈畹蜆藴剩⑸鐣ｋU、公積金標準等具體、詳細的規(guī)定，縣財政局委托一家會計師事務(wù)所對本項目的最低人力成本等進行了測算，測算依據(jù)為該縣人社局最新的基數(shù)標準及本項目招標文件。測算結(jié)果表明，Y公司的報價高于測算的最低成本，這一結(jié)果也較為令人信服。
啟示
本案最終以訴訟人的撤訴而告終。不過，筆者卻希望能夠由人民法院進行判定，形成案例，用以指導今后的采購實踐。
本案中，B縣財政局委托會計師事務(wù)所，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況（縣人社局最新的技術(shù)標準）及招標文件規(guī)定，對項目最低人力成本等進行了測算，測算依據(jù)相對合理、準確。今后出現(xiàn)類似案件，可借鑒這一做法。
政府采購項目中，能否設(shè)置成本價格限制或在采購文件中變相約定成本價格限制？這是另一個值得探討的話題。本項目招標文件明確了服務(wù)人數(shù)、最低工資、五險一金等標準，是否屬于設(shè)置成本價格限制？在筆者看來，招標文件中規(guī)定的服務(wù)人數(shù)、最低工資、五險一金等標準，僅是測算采購標的成本的幾個主要依據(jù)，并非直接設(shè)置或變相設(shè)置成本價格限制。不過，無論招標文件是否約定，均不得設(shè)最低限價。
此外，物業(yè)服務(wù)招標項目成本測算還面臨一些實際難題，如采購人測算的用工人數(shù)是否科學。中標人可能采用機器替代人工或減少人員投入，最終提供的物業(yè)服務(wù)質(zhì)量完全符合招標要求。這樣一來，中標人不可能按投標報價清單全員全額繳納五險一金等，一定程度上浪費了財政資金。如何科學測算物業(yè)服務(wù)成本，仍需進一步探討。
（作者：黃學軍 單位：江蘇省寶應(yīng)縣財政局）
來源：中國政府采購報
