背景介紹
WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)GPA）是在世界貿(mào)易組織的前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）舉行的第七回合談判，即“東京回合”談判的過(guò)程中形成的。GPA文本在1979年4月完成，于1981年1月1日正式生效。GPA明確將GATT的一些基本原則延伸到政府采購(gòu)領(lǐng)域，確立了第一個(gè)國(guó)際性的政府采購(gòu)貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)法律框架。它對(duì)于打破國(guó)家間的歧視性政策，規(guī)范世界政府采購(gòu)規(guī)則，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易起了積極的作用。由于國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)的發(fā)展變化，各締約國(guó)開(kāi)始醞釀修改協(xié)議文本，“多哈回合”更是進(jìn)一步推動(dòng)了相關(guān)工作，2006年12月8日WTO采購(gòu)委員會(huì)通過(guò)了對(duì)WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的全面修訂。
此次修訂是GPA的前身GATT《政府采購(gòu)協(xié)議》自1981年實(shí)施以來(lái)的第一次重要修改（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新協(xié)議）。目的是使以后的國(guó)家在加入GPA時(shí)更加便捷、高效，鼓勵(lì)更多的國(guó)家加入這個(gè)框架并開(kāi)放更多的市場(chǎng)。今后所有加入GPA的談判都應(yīng)以這個(gè)新協(xié)議文本為準(zhǔn)。
我國(guó)入世時(shí)，在加入GPA的問(wèn)題上做了三方面的承諾：一是中國(guó)有意成為GPA的締約方；二是中國(guó)自入世起，立即成為GPA的觀(guān)察方，并將盡快通過(guò)提交附錄一出價(jià)，開(kāi)始加入該協(xié)議的談判；三是中國(guó)將本著透明和最惠國(guó)待遇原則進(jìn)行政府采購(gòu)。2006年年底，我國(guó)商務(wù)部宣布將如期啟動(dòng)加入GPA的談判程序，并向WTO提交政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放清單。這就意味著我國(guó)加入GPA時(shí)，或是啟動(dòng)GPA談判都要適用新的法律文本。因此，修改的GPA條款將對(duì)我國(guó)加入GPA談判和未來(lái)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)發(fā)展方向產(chǎn)生重要影響。新協(xié)議對(duì)我國(guó)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
有助于啟動(dòng)談判的準(zhǔn)備工作
為了使GPA更加清晰，便于新成員加入?yún)f(xié)議，政府采購(gòu)委員會(huì)通過(guò)以下三種方式對(duì)GPA進(jìn)行了修訂：一是通過(guò)澄清義務(wù)，消除模糊，使得GPA的文字更加透明、易懂；二是合并相關(guān)的條款，將分散在各個(gè)條款的相關(guān)部分重新整合，使協(xié)議更加清晰，更具條理性；三是重排條款次序，使其更加符合采購(gòu)程序的實(shí)際操作順序。這些修改有助于明確概念、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、減少分歧，使我國(guó)加入GPA時(shí)更加方便和高效，有助于我國(guó)做足加入GPA的準(zhǔn)備。
電子采購(gòu)挑戰(zhàn)采購(gòu)和經(jīng)濟(jì)安全
為了適應(yīng)當(dāng)前政府采購(gòu)實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況，GPA適時(shí)地進(jìn)行了更新。新協(xié)議鼓勵(lì)政府采購(gòu)電子化，增加電子手段在政府采購(gòu)中的應(yīng)用，加強(qiáng)采購(gòu)的信息化建設(shè)。序言中強(qiáng)調(diào)了使用電子化手段的重要性，并在普遍原則、信息發(fā)布、公告、期限、電子投標(biāo)和采購(gòu)信息透明度等具體條款中有所體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)電子化的普及將成為政府采購(gòu)發(fā)展的必然趨勢(shì)，這將對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)產(chǎn)生重大影響。
目前，我國(guó)政府采購(gòu)電子化的基礎(chǔ)建設(shè)落后，各地政府采購(gòu)電子化手段的使用情況差異很大，發(fā)展極其不平衡。由于沒(méi)有基于政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的信息管理系統(tǒng)，不僅造成了信息統(tǒng)計(jì)工作的滯后，而且使得各地之間的采購(gòu)信息共享幾乎成為不可能。同時(shí)，電子化相關(guān)的采購(gòu)基礎(chǔ)流程和工作制度還不夠完善，采購(gòu)信息發(fā)布渠道少、缺少規(guī)范，信息披露的范圍和廣度比較有限，所有這些都嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)的透明度。同時(shí)，政府采購(gòu)信息的開(kāi)放意味著我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)在全球領(lǐng)域的開(kāi)放，這將對(duì)國(guó)家信息安全、網(wǎng)絡(luò)安全乃至經(jīng)濟(jì)安全提出新的挑戰(zhàn)，我國(guó)信息安全將面臨技術(shù)、設(shè)備、管理、人才等更多問(wèn)題和更高要求。
過(guò)渡性條款利弊有待分析
為了促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家加入GPA，新協(xié)議也對(duì)發(fā)展中國(guó)家特殊與差別待遇進(jìn)行了較大的調(diào)整，對(duì)發(fā)展中國(guó)家給予特別的考慮。規(guī)定要求締約方給予加入GPA的發(fā)展中國(guó)家最惠國(guó)待遇，同時(shí)在其他締約方允許的前提下，按照時(shí)間表在過(guò)渡期內(nèi)采取過(guò)渡性措施（具體包括貿(mào)易補(bǔ)償、價(jià)格優(yōu)惠、漸進(jìn)式涵蓋特定的采購(gòu)實(shí)體或行業(yè)、在過(guò)渡期內(nèi)采用更高的門(mén)檻價(jià)四種措施），但協(xié)議同時(shí)取消了發(fā)展中國(guó)家適用國(guó)民待遇原則例外的規(guī)定。新協(xié)議比較明確地對(duì)發(fā)展中國(guó)家的加入做了具體規(guī)定，這為我國(guó)的加入提供了一些法律依據(jù)，有利于我國(guó)加入的順利推進(jìn)。
但同時(shí)也應(yīng)注意以下問(wèn)題：一是過(guò)渡性措施的規(guī)定意味著補(bǔ)償范圍的縮小，比如逐漸要將一些采購(gòu)實(shí)體或者行業(yè)引入這個(gè)清單或者覆蓋范圍；二是這個(gè)條款是有期限的，而且不是自動(dòng)適用，能否充分享受該協(xié)議的權(quán)利，還要看具體談判的情況；三是技術(shù)援助規(guī)定比較籠統(tǒng)，不具執(zhí)行力，只規(guī)定締約方對(duì)發(fā)展中國(guó)家技術(shù)合作、與加入相關(guān)的能力建設(shè)和協(xié)議執(zhí)行的請(qǐng)求給予充分的考慮；四是增加的最惠國(guó)待遇條款是否比排除國(guó)民待遇原則適用對(duì)我國(guó)更有利，類(lèi)似問(wèn)題均有待于進(jìn)一步分析。
信息公開(kāi)透明程度要求更高
新協(xié)議對(duì)信息公開(kāi)的調(diào)整程度比以往的調(diào)整大，提出了更高的要求。如增加了電子化手段在采購(gòu)信息公開(kāi)與透明化中的廣泛應(yīng)用；新增了發(fā)布計(jì)劃采購(gòu)公告的要求，不僅要求信息對(duì)供應(yīng)商公開(kāi)，也要對(duì)公眾公開(kāi)；簡(jiǎn)化了對(duì)GPA涵蓋下的合同的統(tǒng)計(jì)報(bào)告規(guī)定，靈活性更大；電子化手段的應(yīng)用將進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)信息的公開(kāi)和透明，而采購(gòu)計(jì)劃的公開(kāi)也加大了信息披露力度，這些都對(duì)我國(guó)政府提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。
目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算還不能公開(kāi)，雖然部分地區(qū)已經(jīng)在試行，但公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)仍有較大難度。信息公開(kāi)與透明化的實(shí)質(zhì)是使政府行為具有公開(kāi)性、明確性和可預(yù)期性，是對(duì)政府行為自我規(guī)范的要求。它意味著政府的作用，已不僅僅是一種公法的管理者角色，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一員。這種角色的轉(zhuǎn)變要求政府在進(jìn)行相關(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作時(shí)，須將自己定位為市場(chǎng)的私法主體。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有利于我國(guó)政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，有助于中國(guó)建立一個(gè)穩(wěn)定、透明的法律環(huán)境，為企業(yè)營(yíng)造全新的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
環(huán)?？沙蔀楸Ｗo(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的手段
新協(xié)議在關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的條款中，新增了締約方應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境給予特別的考慮。在授予合同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中，也提及了關(guān)于環(huán)境特征的考慮。同時(shí)，在技術(shù)規(guī)格條款中，新增了有關(guān)環(huán)境的條款，即為了更大的確定性，締約方包括其采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以擬定、采用或運(yùn)用技術(shù)規(guī)格以保護(hù)環(huán)境或者自然資源。新協(xié)議中新增的環(huán)保條款，明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)將成為政府采購(gòu)考慮的因素，這意味著環(huán)境保護(hù)將成為政府采購(gòu)合法的新壁壘。這有利于我國(guó)加入GPA的談判工作，我國(guó)在進(jìn)行加入談判時(shí)，應(yīng)充分運(yùn)用環(huán)境保護(hù)這個(gè)綠色壁壘，保護(hù)我國(guó)的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，控制政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放度。
仲裁有助于修改涵蓋范圍
新協(xié)議為了解決修改GPA涵蓋實(shí)體時(shí)出現(xiàn)的分歧，規(guī)定了解決爭(zhēng)議的仲裁程序，以配合新內(nèi)容的制訂。其主要是指當(dāng)某國(guó)政府希望將某一個(gè)采購(gòu)實(shí)體從它的采購(gòu)實(shí)體清單當(dāng)中免除，而各方對(duì)該實(shí)體所受的政府控制或影響是否已經(jīng)消除出現(xiàn)分歧，可由仲裁機(jī)構(gòu)決定這個(gè)政府能否修改GPA涵蓋的實(shí)體。這有助于建立有效消除政府控制或影響的指標(biāo)性標(biāo)準(zhǔn)，改善修改涵蓋范圍的流程。
解決修改GPA涵蓋實(shí)體分歧的仲裁程序?qū)τ谖覈?guó)尤其重要，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在很多企業(yè)都朝著市場(chǎng)化的方向發(fā)展，現(xiàn)在是國(guó)有企業(yè)或主要由政府控制的企業(yè)，以后可能直接接觸市場(chǎng)，這部分企業(yè)的部分購(gòu)買(mǎi)已變成非政府的采購(gòu)，不是政府采購(gòu)的范圍，屬于企業(yè)的采購(gòu)。但有可能其他的締約方不同意這個(gè)說(shuō)法，認(rèn)為政府的控制和影響并沒(méi)有完全消除，這就會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議和分歧。因此，需要一個(gè)獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)此做出公正的判定，這有利于促進(jìn)爭(zhēng)議的解決。
GPA的修改使新成員在加入?yún)f(xié)議時(shí)更加便捷、高效，其修訂也是鼓勵(lì)更多國(guó)家加入這個(gè)框架并開(kāi)放更多市場(chǎng)的一種意思表示。但從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，GPA的適用范圍將越來(lái)越大，程序也越來(lái)越嚴(yán)格和科學(xué)，是一個(gè)對(duì)開(kāi)放程度和透明度要求更高的新協(xié)議。這些增加了我國(guó)加入GPA的準(zhǔn)備工作和進(jìn)行談判的難度。因此，我國(guó)有必要加強(qiáng)GPA的研究，充分運(yùn)用GPA有關(guān)規(guī)則和例外條款控制開(kāi)放程度，不僅立足于保護(hù)國(guó)內(nèi)利益，更要爭(zhēng)取國(guó)外利益，盡量爭(zhēng)取自身利益最大化。
來(lái)源:政府采購(gòu)信息報(bào)
