【實務(wù)探討】
編者按：寒冬臘月，我國北方各地早已步入供暖季，而近期一起和采暖有關(guān)的案例——財政補貼清潔燃煤采購案引人深思。關(guān)于財政補貼項目能否納入政府采購程序的問題，本文立足現(xiàn)實案情，從采購主體、采購資金來源以及項目是否在集中采購目錄以內(nèi)和限額標(biāo)準以上的角度給予了探討。
含財政補貼的混合性資金項目能否采用政府采購程序
■ 蔣守華
案情回放
為鼓勵農(nóng)戶冬季取暖使用清潔燃煤，某縣通過財政補貼形式，為購買清潔燃煤的農(nóng)戶補貼200元/噸。該縣××局負責(zé)落實清潔煤補貼政策，為方便資金管理（支付），降低供煤價格，××局以5600萬元（含財政補貼資金200元/噸）為采購預(yù)算，通過政府采購公開招標(biāo)程序，選擇兩家清潔燃煤生產(chǎn)加工及銷售企業(yè)，為全縣農(nóng)戶提供清潔燃煤。中標(biāo)單價取兩家中標(biāo)企業(yè)報價的平均值。
問題引出
財政補貼項目是否屬于政府采購項目？
一個政府采購項目確定兩個中標(biāo)人是否合法？
案例探析
對于第一個問題，財政補貼項目是否屬于政府采購項目,可根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定進行判斷。
先看采購主體。該項目公布的采購主體是縣××局，表面上看，其屬于“國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織”，而實際上，真正的采購主體是全縣的用煤農(nóng)戶，××局只是以行政命令形式替全縣農(nóng)戶組織采購，非真正的采購主體。
再看采購資金。該項目公布的采購預(yù)算5600萬元（含財政補貼資金200元/噸），表面上看屬于混合性資金，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二條“財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例”規(guī)定，實施政府采購理所當(dāng)然。但仔細分析資金性質(zhì)會發(fā)現(xiàn)，財政補貼資金不屬于政府采購預(yù)算資金，不能與農(nóng)戶購煤資金混合使用。財政補貼資金的本質(zhì)是“補貼”（價格固定不變），目的是通過價格補償機制鼓勵農(nóng)戶使用清潔燃料。按照“先購后補”原則，補貼資金應(yīng)當(dāng)在農(nóng)戶購煤之后補貼（支付），而不能當(dāng)成采購資金提前補貼（支付）給農(nóng)戶先行采購。即使為了資金管理（支付）方便，將支付對象由農(nóng)戶轉(zhuǎn)換給供煤商，也應(yīng)當(dāng)在供煤商供煤后，根據(jù)供煤證明材料據(jù)實結(jié)算，而不能當(dāng)成采購資金直接采購燃煤。
綜上分析，清潔燃煤采購項目無論是從采購主體方面考慮，還是從采購資金方面出發(fā)，其均不符合政府采購的基本條件，不能作為政府采購項目實施。
一個政府采購項目確定兩個中標(biāo)人，不符合政府采購相關(guān)規(guī)定?！秾嵤l例》第四十三條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)在推薦的中標(biāo)人中按順序確定中標(biāo)人。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第六十八條，采購人應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)報告確定的中標(biāo)候選人名單中按順序確定中標(biāo)人，中標(biāo)候選人并列的，按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定中標(biāo)人，招標(biāo)文件未規(guī)定的采取隨機抽取的方式確定。根據(jù)上述規(guī)定，一個政府采購項目，在未分包情況下，只能確定一個中標(biāo)人，確定兩個中標(biāo)人顯然不符合規(guī)定。另外，招標(biāo)文件強制規(guī)定以多個中標(biāo)供應(yīng)商的最低報價或平均價為統(tǒng)一中標(biāo)價，屬于變相設(shè)定最低限價，不符合87號令第十二條“不得設(shè)定最低限價”規(guī)定。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，將燃煤補貼資金項目當(dāng)成政府采購項目實施的情況不在少數(shù)，究其原因，主要是相關(guān)職能部門有以下考慮：一是出于資金管理（支付）方便考慮，將支付對象轉(zhuǎn)換為供煤商后，主觀認為可將財政補貼資金當(dāng)成采購資金向供煤商采購燃煤。二是主觀認為通過政府采購程序選擇供煤商，能掌控燃煤質(zhì)量，降低供煤價格；三是主觀認為財政補貼資金屬于財政資金，實施政府采購，無論是采購程序還是資金支付，均可由財政部門監(jiān)管，無形之中能減輕本部門的行政壓力（責(zé)任轉(zhuǎn)嫁）。
無論出于何種考慮，將財政補貼資金作為政府采購項目實施采購存在潛在風(fēng)險。一是存在法律風(fēng)險。由于該類項目所公布的采購預(yù)算不是真正的政府采購預(yù)算（僅僅是為滿足政府采購條件而粗略統(tǒng)計設(shè)定），購煤數(shù)量無法確定，只能是單價采購，采購合同也是單價合同。但公布的采購預(yù)算卻給供煤商提供一個心理預(yù)期，一旦實際購煤數(shù)量發(fā)生較大變化，超過供煤商心理預(yù)期，便會引起法律糾紛，合同中的財政補貼資金就會受到牽連。二是涉嫌行業(yè)壟斷。財政補貼資金具有普惠性。就清潔燃煤補貼而言，只要農(nóng)戶購買使用了清潔燃煤就應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a貼，即使轉(zhuǎn)換支付對象為供煤商，也應(yīng)當(dāng)是對所有符合條件并提供清潔燃煤的供煤商進行補貼，例如前些年實施的家電下鄉(xiāng)補貼、農(nóng)機補貼，以及當(dāng)前仍在實施的新能源汽車補貼等，均是補貼（結(jié)算）給所有符合條件的供應(yīng)商，而不是只補貼給自主選拔的部分供應(yīng)商。在采購（供貨）數(shù)量不確定情況下，一次性選擇一家或幾家供煤商長時間供貨，這實際上是一種變相的壟斷經(jīng)營行為。三是侵害農(nóng)戶權(quán)利。行政部門通過招標(biāo)程序為農(nóng)戶選擇供煤商，表面上看是為了降低煤價，掌控質(zhì)量，但這種一次性采購卻非一次性供貨的壟斷采購，實際上剝奪了農(nóng)戶的自主選擇權(quán)和議價權(quán)。市場是最好的競爭，燃煤價格的高低，購買過程的便捷，服務(wù)質(zhì)量的好壞，均應(yīng)由市場說了算，農(nóng)戶只要跟著市場行情自主選擇即可。
財政補貼資金是落實國家宏觀調(diào)控政策的具體體現(xiàn)，有關(guān)職能部門應(yīng)踏踏實實抓好相關(guān)落實工作，一是下大氣力做好市場監(jiān)管工作，把工作重點放在清潔燃煤的生產(chǎn)、加工、銷售、使用等各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量管控和售后服務(wù)上，而不能只圖自己工作方便，采取簡單粗暴的方式干預(yù)農(nóng)戶的選擇權(quán)和議價權(quán)。二是充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，通過建立有效的市場準入機制，讓更多符合條件的生產(chǎn)加工和銷售企業(yè)參與競爭。只有減少壟斷，才能讓農(nóng)戶購買方便，使用放心，價格實惠。三是財政部門要依法界定財政補貼資金性質(zhì)和政府采購計劃備案條件，不能將財政補貼資金列入政府采購預(yù)算，也不能將財政補貼資金項目當(dāng)成政府采購項目備案。財政相關(guān)人員要提高財政業(yè)務(wù)技能和依法行政本領(lǐng)，防止因業(yè)務(wù)駕馭能力不足，成為他人權(quán)力尋租的工具和違法濫政的招牌。
（作者單位：山東省濰坊市財政局）
小編有話說
每年的全國政府采購信息統(tǒng)計會議都會強調(diào)，什么是政府采購，哪些項目要納入到政府采購的統(tǒng)計中來？
這要先從《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定談起，其指出，在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準依照本法規(guī)定的權(quán)限制定。本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
根據(jù)上述規(guī)定，要“敲黑板”了。受《政府采購法》規(guī)制的采購行為要認定需三大要素，一是采購主體，二是資金來源，三是采購對象。并且三者是缺一不可的關(guān)系。
具體來講，對于采購主體，其應(yīng)當(dāng)是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織；資金應(yīng)當(dāng)是財政性資金；采購對象則是指集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準以上的貨物、工程和服務(wù)。只有上述三項條件都滿足了的項目才能稱之為政府采購。
認清這一點，不僅可以幫助各預(yù)算單位編報相關(guān)信息，更可以有效防止政府采購程序泛化的問題。（文字/楊文君）
（來源：中國政府采購報）
