《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十四條第二款關于聯合體資格的規(guī)定，在實踐中引發(fā)一些爭議和困惑。值此《政府采購法》修訂被納入全國人大常委會預備審議項目之際，筆者試圖從法理邏輯、實踐困境、比較借鑒和修改建議四個方面展開探析，以期為該條款修法工作提供參考。
法理邏輯
——第二十二條具有雙重資格要求屬性?！墩少彿ā返诙l共有兩款。第一款規(guī)定了供應商參與政府采購活動的準入門檻，是一般資格條件，體現了法律對市場主體的基礎性要求。第二款則賦予了采購人根據項目具體特點設置特定資格條件的權力，如特定行業(yè)資質、專業(yè)技術能力等，屬于差異化個性要求。這兩項條款共同構建了供應商參與政府采購活動的資格條件體系，具有明顯的雙重資格要求特性。這一制度設計，體現了法律對市場主體的基本要求與項目需求的精準匹配，具有科學性和合理性。
——第二十四條第二款的邏輯困境?！墩少彿ā返诙臈l第二款規(guī)定，“以聯合體形式進行政府采購的，參加聯合體的供應商均應當具備本法第二十二條規(guī)定的條件……”筆者認為，這條規(guī)定引發(fā)兩大核心沖突。
其一，導致聯合體制度價值目標消解。允許聯合體投標，其本質是實現優(yōu)勢互補，通過以大帶小、以強帶弱扶持中小企業(yè)發(fā)展，體現政府采購政策功能。若嚴格按字面語義執(zhí)行，要求聯合體所有成員全部滿足第二十二條規(guī)定的全部資格條件，即一般資格條件和特定資格條件，則會背離聯合體互補的根本邏輯。如果聯合體各方都已具備所有條件，那么獨立投標（響應）即可。此要求實質上將聯合體異化為“超級供應商聯盟”，抬高了供應商參與門檻，抑制了制度活力。
其二，法律適用爭議難以確定和統(tǒng)一。該條款中“均應當具備”這種絕對化剛性表述，與聯合體實踐需求之間形成矛盾，導致在操作層面產生巨大的不確定性。采購實踐者在操作中面臨兩難選擇：若嚴格執(zhí)行該條款，則可能排除本可通過聯合體形式參加采購活動的合格主體，影響采購項目實施效果；若不嚴格執(zhí)行，則可能面臨法律風險和質疑投訴。這種兩難局面導致在實踐操作層面出現不確定性和不統(tǒng)一性，給政府采購活動的公平、公正和效率帶來負面影響。
現實困境
——供應商參與壁壘提高。這種剛性的“全員全能”要求，讓部分供應商尤其是中小企業(yè)知難而退，主動放棄投標。因為很多中小企業(yè)通常僅具備某一領域的專業(yè)能力，若要求其同時具備多項特殊條件，必將迫使其退出聯合體采購市場。例如，在一個要求同時具備環(huán)境污染治理資質和安全生產許可證的環(huán)保治理工程采購項目中，大量小型環(huán)保企業(yè)因無法同時滿足這兩項條件而放棄組建聯合體投標。
筆者認為，這種“全員全能”要求，嚴重打擊了供應商參與競標的積極性，限制了供應商的參與范圍，降低了市場競爭力，不利于政府采購項目獲取更優(yōu)質的產品和服務。同樣，許多采購人也因擔心聯合體資質審查風險，往往選擇拒絕聯合體投標，導致市場競爭力不足，最終以較高價格成交。
——法律適用引爭議，質疑投訴風險增加。因該條款存在法律適用爭議，當聯合體成員未全部滿足所有條件時，部分專家認為，應嚴格執(zhí)行《政府采購法》第二十四條第二款規(guī)定，判定該聯合體不合格；另一部分專家則主張，根據專業(yè)分工來判斷其資格要求，不應判定其不合格，由此給評審判定帶來紛爭和困擾。這往往導致在不同地區(qū)、不同項目中的評審專家，對聯合體資格審查結果出現差異，而這種差異往往是引發(fā)供應商質疑投訴的導火索。
對采購人而言，如果從嚴要求，則可能導致符合條件的供應商數量不足，影響采購效果；如果放寬標準，則可能面臨違規(guī)操作的法律風險。因此，在實踐中，采購人通常以犧牲采購時間為代價，采取保守策略，放棄聯合體采購模式，或通過拆分項目單獨立項等方式實施采購。這無形中增加了采購成本，延長了采購周期，降低了采購效率。
國內外經驗借鑒
——歐美經驗。歐盟《公共采購指令》的核心原則是評估聯合體整體履約能力，即允許成員依據分工承擔相應職責，僅需滿足其承擔部分所要求的特定資質，無須“全員全能”。美國聯邦采購則是重點考察聯合體作為一個整體是否滿足項目要求。同時，資格審查聚焦于聯合體整體表現和資源整合后的履約能力，而非機械要求每個成員獨立滿足所有條件。可以說，歐美做法都強調聯合體的整體性，資質要求與成員實際分工掛鉤，制度設計定位于促進競爭和提高質效。
——國內政策動向?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第18號）第三十四條第二款明確，“采購人根據采購項目的特殊要求規(guī)定投標人特定條件的，聯合體各方中至少應當有一方符合采購人規(guī)定的特定條件”，但修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》刪除了此條規(guī)定，在一定程度上加劇了當前困境。筆者發(fā)現，在《中華人民共和國招標投標法》修訂草案中，已體現出分工負責的傾向，規(guī)定聯合體成員僅需根據分工滿足相應資格條件。這為《政府采購法》修訂提供了重要參照。欣慰的是，《政府采購法》（修訂草案征求意見稿）已對聯合體資格要求作了相應的修正，這與《中華人民共和國招標投標法》和國際通行做法相銜接，體現了立法者對實踐難題的積極回應。
修改建議
——條款修改建議。筆者認為，可將《政府采購法》第二十四條第二款修改為：“以聯合體形式參與政府采購活動的，聯合體各方均應當具備本法第二十二條第一款規(guī)定的一般資格條件，聯合體應當具備采購項目要求的特定資格條件。聯合體各方應當在聯合協(xié)議中明確約定各自承擔的工作內容、責任范圍以及權利義務關系等，并將聯合協(xié)議連同投標（響應）文件一并提交采購人。聯合體各方應當共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔連帶責任”。
這樣修改的理由有三點：一是厘清資格層次，消除語義困境。明確區(qū)分一般資格條件（所有成員必備）和特定資格條件（聯合體整體具備），回歸《政府采購法》第二十二條雙重資格條件要求本意，符合聯合體本質屬性。二是確立“整體能力+分工負責”原則，特定資格由聯合體整體滿足，成員根據協(xié)議分工承擔相應職責，以解決“全員全能”的邏輯悖論，釋放聯合體制度活力。三是強化協(xié)議約束與連帶責任。要求聯合協(xié)議明確權責分工，保障聯合體具備整體履約能力，倒逼聯合體成員審慎選擇合作伙伴、誠信履約，減少項目實施過程中的糾紛。
——支撐性制度機制的協(xié)同完善。
一是制定標準化聯合協(xié)議。建議制定《政府采購聯合體協(xié)議示范文本》，文本內容包含但不限于：成員分工（對應資質要求）、權利義務、責任承擔（特別是連帶責任）、利益分配、風險分擔、違約處理、退出機制、爭議解決等核心條款。通過文本標準化，降低協(xié)議瑕疵風險。
二是建立動態(tài)信用評價體系。將聯合體的履約情況納入信用評價體系，評價結果全國共享。對信用良好的聯合體，給予優(yōu)先采購、減免保證金等激勵措施；對通過虛假聯合、資質掛靠等方式騙取中標（成交）的，依法追究法律責任；對轉包、違法分包等行為，實施聯合懲戒，依法限制其參與政府采購活動。
三是建立資格承諾審查機制。在信用體系支撐下，探索建立資格承諾制，允許聯合體在投標（響應）時提供相關承諾，中標（成交）后再提交有關證明材料或接受核驗，降低投標（響應）階段負擔。對信用等級高的供應商（或歷史履約良好的聯合體成員）所組成的聯合體，簡化其資格審查流程。
四是建立健全爭議預防與消解機制。相關部門可就修訂后的有關條款（如整體能力評估標準、分工與資質的對應關系）發(fā)布清晰、統(tǒng)一的解釋或操作指南。同時，明確涉及聯合體資格爭議的質疑投訴、行政復議、行政訴訟處理規(guī)則和時限等，確保權利救濟渠道暢通與高效。
在筆者看來，對《政府采購法》第二十四條第二款的修訂，絕非簡單的文字調整，而是對法律嚴謹性的捍衛(wèi)，更是對政府采購制度創(chuàng)新紅利的巨大釋放。相信隨著《政府采購法》的修訂和相關配套制度的完善，聯合體制度定能回歸“聚能增效”本源，更好地發(fā)揮政府采購政策功能。
（作者：王召倫，作者單位：四川省什邡市政府政務服務和公共資源交易服務中心）
來源：中國政府采購報第1455期第3版
