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法治周末記者 趙晨熙
戰(zhàn)場，并不一定都是硝煙彌漫，與敵人“正面迎戰(zhàn)”，也存在著在看似公允規(guī)范的機(jī)制下，進(jìn)行著不為人知的殘酷“暗戰(zhàn)”。
政府采購招標(biāo)正是這樣一個“戰(zhàn)場”，混跡多年后，陳升（化名）在兩年前選擇了離開。
據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國政府采購規(guī)模為21070.5億元，首次突破了兩萬億元。但與此同時，政府采購實踐中，質(zhì)次價高、惡性競爭、效率低下等問題也飽受社會詬病，采購招標(biāo)的公平公正性也受到一定程度的質(zhì)疑。
對此，2017年7月18日，財政部對外公布了新的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），提出了一系列針對性措施，包括采購人經(jīng)市場調(diào)查和價格測算后，可以在預(yù)算內(nèi)合理設(shè)定最高限價；不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣等。《辦法》將于今年10月1日起施行。
在北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水看來，真正解決政府采購招標(biāo)中暗藏的種種問題，光靠制度約束顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，逐步加大政府采購的公開透明力度，形成部門、企業(yè)乃至全民監(jiān)管之勢應(yīng)是重中之重。
新規(guī)：壓縮回扣空間
一套普通的工作制服需要多少錢？在政府采購的市場里，價格可能會顛覆很多人的常識。
2014年，湖北省黃石市藥監(jiān)局被曝用49萬元預(yù)算采購150套制服，有媒體報道，其平均每套制服3266元的價格明顯高于《食品藥品監(jiān)督管理人員制式服裝及標(biāo)志式樣標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定的國家標(biāo)準(zhǔn)。
中國科學(xué)院空間科學(xué)與應(yīng)用研究所采購一條“惠普128M內(nèi)存條”的價格為6247元；深圳寶安區(qū)花31萬元買了3棵樹來搞綠化……近年來被媒體曝出的一系列有悖于市場正常價格的“天價”政府采購事件在不斷刺激著民眾敏感的神經(jīng)。
盡管事件發(fā)生后，相關(guān)單位大多給出了相對“合理”的解釋，但政府采購的公平公正性依然飽受質(zhì)疑。
此前，中國社會科學(xué)院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書》中也曾表示，在部分地方政府采購辦公用品中，有近80%的商品高于市場價格。
作為規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動的基礎(chǔ)性部門規(guī)章，此次《辦法》是對財政部2004年頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的修訂。
針對被民眾詬病多年的天價采購，《辦法》中特別增設(shè)了采購人根據(jù)市場調(diào)查和價格測算后，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價。
莊德水對法治周末記者表示，此前一些政府天價采購案例的背后，很多情況下都涉及到采購人吃回扣的問題，用高價購買次品，從中收受賄賂或私吞差價。
這樣的例子比比皆是，比如，此前曝光的云南省某醫(yī)院用220多萬元采購了一臺市場售價160多萬元的醫(yī)療器械，最終包括醫(yī)院院長在內(nèi)的多人因從采購中“吃回扣”被判受賄罪；湖南省邵陽縣斥資1500萬元為全縣中小學(xué)生采購10萬套課桌椅，采購來的卻全是“殘次品”……
“在合理范圍內(nèi)設(shè)定采購的最高限價，可以在一定程度上壓縮和遏制政府招標(biāo)中吃回扣的空間?！鼻f德水說。
此前有觀點認(rèn)為，《辦法》中僅設(shè)定最高限價，沒有設(shè)定最低限價可能存在一定漏洞。因為在實際中也出現(xiàn)過一些公司為了中標(biāo)，將價格壓到最低，甚至用低于成本的價格來競標(biāo)，在這種完全沒有利潤空間的情況下，最終只得以次充好，提供偽劣產(chǎn)品。
盡管認(rèn)同這種說法，但莊德水認(rèn)為，從當(dāng)前實際情況來看，政府采購中標(biāo)除了有價格因素外，還要綜合考量資質(zhì)、效率等多重因素，并非一味壓縮價格者就可以中標(biāo)，因此對最低價進(jìn)行限制的緊迫性遠(yuǎn)不如最高限價的規(guī)定。
“暗戰(zhàn)”首先拼的是人脈
為推進(jìn)政府采購放管服改革，降低制度性交易成本，此次《意見》進(jìn)一步強(qiáng)化保障了供應(yīng)商的合法權(quán)益，通過要求采購代理機(jī)構(gòu)一般不得要求投標(biāo)人提供樣品；資格預(yù)審文件應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供；采購單位應(yīng)按期退還投標(biāo)保證金等規(guī)定，降低了供應(yīng)商參與投標(biāo)的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本。
“這些新規(guī)對投標(biāo)方來說肯定是有利好的，但卻不是他們最看重的?！弊鳛橐幻?jīng)混跡在政府采購招標(biāo)圈內(nèi)的資深人士，陳升說如果能夠最終拿到政府采購項目，很多企業(yè)甚至愿意付出更高的成本去爭取。
據(jù)資料顯示，我國正式建立政府采購制度、設(shè)立專門的政府采購機(jī)構(gòu)是在1998年，當(dāng)年政府采購額就達(dá)到了31億元。
陳升正式“入行”是在2001年，算得上是參與政府采購招標(biāo)的“元老”人物。入行后他才發(fā)現(xiàn)，“原來什么都是可以進(jìn)行招投標(biāo)的”，不論是路政、保障房這類實體工程項目，還是醫(yī)療、教育、后勤物資等方面，都有招投標(biāo)的身影。
這其實符合政府設(shè)立采購機(jī)制意圖有效利用社會資源的初衷，但很快陳升就發(fā)現(xiàn)，“抓住”政府采購背后的“權(quán)力之手”才是“精髓”所在。
陳升第一次真正參與政府采購工作是在山東一家地產(chǎn)公司任職期間，當(dāng)時他已經(jīng)聽說過公司老板在當(dāng)?shù)厥莻€“有背景”的人，此前為公司“拿下”了很多項目。
那次和老板跑的是一個外省市的項目，前期還找到了一個中間人，搭上了項目里一個能“說得上話”的官員，“上貢”（行賄）數(shù)額也還算到位。
但到了當(dāng)?shù)?，陳升一行才得到?nèi)部消息，負(fù)責(zé)項目的另一位“大人物”已經(jīng)有了屬意人選。比自己牽線的官員運(yùn)作力更強(qiáng)，身在異地，短期內(nèi)又無法搭上這位“大人物”，綜合衡量下，陳升的老板果斷選擇了退出。
“我們前期錢都花了，為什么不再試一試？”陳升對老板的行為很不解。“招標(biāo)首先拼的是‘人脈’，從根上我們就輸了?！碑?dāng)時的陳升還不太能理解老板的這句話，但此后多年的從業(yè)經(jīng)歷令他對此有了越來越深的體會。
后來陳升打聽過，那項工程最終被通過直接“定向派標(biāo)”的形式交給了當(dāng)?shù)氐囊患移髽I(yè)，而這種做法也是政府招投標(biāo)中常見的手法之一。
隱藏在正規(guī)流程下的陪標(biāo)
“定向派標(biāo)”，顧名思義，就是在招投標(biāo)過程中通過“量身定制”直接讓想中標(biāo)的企業(yè)中標(biāo)。政府采購招標(biāo)最基本的要求就是公開公正，但這種所謂的定向操作其實就隱藏在“明面”上。
一份要求極為嚴(yán)格的招標(biāo)公告會讓人們感覺是出于對招標(biāo)項目品質(zhì)保證的要求，必須選出最優(yōu)的投標(biāo)方；但在業(yè)內(nèi)人士眼中，要求的條件越是嚴(yán)格苛刻，就越有可能達(dá)成“排他”的目的。
比如，一個地方政府的項目招標(biāo)，除了正常要求企業(yè)具有相應(yīng)資質(zhì)外，如果還要求投標(biāo)企業(yè)必須擁有某一領(lǐng)域的專利或曾經(jīng)參與過某項具體工程的建設(shè)，那么全部符合條件的可投標(biāo)企業(yè)范圍基本就已被限定，這時就要注意這個標(biāo)很可能已經(jīng)被“預(yù)定”了。
“有時候招標(biāo)書上的一個具體要求，甚至是把‘或’換成‘和’這樣的一字之差，就能起到把其他投標(biāo)單位順利剔除的目的?！标惿嬖V法治周末記者，這種“一個蘿卜一個坑”的招標(biāo)方式也被業(yè)內(nèi)形象地稱為“蘿卜招標(biāo)”。
在陳升剛進(jìn)入招投標(biāo)領(lǐng)域的初期，類似這種“蘿卜招標(biāo)”的現(xiàn)象還不太常見，因為那時政府采購制度才剛剛建立，監(jiān)管機(jī)制等相對松散，用陳升的話說，那時還不用“藏著掖著”，基本處在一種企業(yè)互拼“人脈”的“明戰(zhàn)”時代。
陳升就曾經(jīng)在參與一個市級項目時被相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)好心“勸告”，“項目承接方已經(jīng)確定，都開始實際工作了，這只是個流程，別白費(fèi)力氣了”。
這種情況在2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》正式施行后逐漸好轉(zhuǎn)，這部專門性法規(guī)的出臺也標(biāo)志著我國政府采購制度開始在法治化的框架內(nèi)逐步發(fā)展。
2006年3月14日，十屆全國人大四次會議表決通過了“十一五”規(guī)劃綱要的決議，對于政府采購制度發(fā)展來說，這又是極其重要的一步。因為“十一五”規(guī)劃中明確提出，要形成以財政部門為主體的預(yù)算編制體系，以政府集中采購機(jī)構(gòu)為主體的預(yù)算執(zhí)行體系，以人大為主體的監(jiān)督體系。
政府采購開始建立并不斷完善“管采分離”的體制，意圖使制度更加透明。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，“十一五”期間，僅中央國家機(jī)關(guān)集中采購就節(jié)約資金108.56億元，資金平均節(jié)約率達(dá)14.34%。
“招投標(biāo)的所有過程都涉及到人，有人就有可操作的空間?！标惿寡?，隨著政府采購制度的不斷完善，采購招標(biāo)中的內(nèi)幕交易確實不像最初那樣明目張膽，但上有政策、下有對策的“暗戰(zhàn)”依然層出不窮。
隨著相關(guān)政策不斷強(qiáng)化對采購方設(shè)置投標(biāo)人資格要求的限制，為關(guān)系戶“量身定做”的難度也越來越大，但有時一場在外界看來合規(guī)合法的招標(biāo)會，也很可能只是在走一場結(jié)果早已“內(nèi)定”的過場而已。
陳升就親自參與過這樣的招標(biāo)會，參與競標(biāo)的并不是所謂的“對手”，而是前期早已溝通好的“朋友”。最終的結(jié)果也是毫無懸念地由陳升公司提交的各方面都很優(yōu)異的標(biāo)書中標(biāo)，其他幾家提供的標(biāo)書在價格、周期等方面都或多或少地存在著不足。
前期通過和“內(nèi)線”的私下交易，陳升的公司已經(jīng)大致了解了具體的標(biāo)底，在依照標(biāo)底制作標(biāo)書的同時，他們還找來了另外4家公司進(jìn)行“陪標(biāo)”。
“‘陪標(biāo)’也叫‘串標(biāo)’，說白了就是幾家私下已提前約定好的公司在一起走個過場，讓流程看上去公平正規(guī)?！标惿榻B，這種情況多出現(xiàn)在招標(biāo)人采用邀請招標(biāo)的方式下，這種方式甲方不通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等途徑公開招標(biāo)信息，而是由相關(guān)部門各自推薦，直接通知符合要求的乙方來參與項目投標(biāo)。根據(jù)規(guī)定，邀請招標(biāo)必須向3個以上具備承擔(dān)招標(biāo)項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請書，如果招標(biāo)方已經(jīng)有了意向單位，為了能夠確定中標(biāo)，有時甚至?xí)寯M定中標(biāo)單位來選擇陪標(biāo)成員。
此外，在一些采購招標(biāo)會中，幾個相互約定的投標(biāo)人之間通過一致抬高或壓低投標(biāo)報價進(jìn)行“串標(biāo)”，也能起到限制競爭，排擠其他投標(biāo)人，使某個利益相關(guān)人中標(biāo)的效果。
在早期，陪標(biāo)企業(yè)的標(biāo)書多數(shù)情況下直接由中標(biāo)單位來統(tǒng)一制作，但此舉被查的風(fēng)險較大，因此，后期很多陪標(biāo)單位開始自行制作標(biāo)書，只不過要在標(biāo)書中故意作出一些不失真實性的缺點，確保不會中標(biāo)。
陪標(biāo)就是走個過場，那么究竟會有多少企業(yè)甘愿花時間、冒風(fēng)險去做這件事？
“這可不是在賠本賺吆喝，甚至已經(jīng)成為一些公司的生存之道?！标惿佑|過一些公司，他們自身很難拿到項目，因此就專門依附在一些大公司身上，替他們陪標(biāo)，不但可以得到好處費(fèi)，之后還能通過承接這些公司的其他項目來獲利。
為了防止被查出關(guān)聯(lián)性，公司一般不會在短期內(nèi)選擇固定的陪標(biāo)單位，有些單位甚至成立了“陪標(biāo)庫”，成員間會達(dá)成諸如輪流陪標(biāo)等“共識”。
根治：信息公開是關(guān)鍵
作為隱藏在規(guī)范流程下的“暗戰(zhàn)”，串標(biāo)陪標(biāo)是政府采購中最難控制，也最常見的一類行為。2017年3月，江西省贛州市公安局就通報該市警方偵破了兩起公路工程領(lǐng)域串標(biāo)案，共抓獲主要涉案人員12人，工程標(biāo)的總價達(dá)5億多元，涉嫌參與串通投標(biāo)企業(yè)多達(dá)106家。
此次《辦法》也意圖通過制度完善對串標(biāo)加大監(jiān)管力度。
除了專門列舉了不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者個人編制；不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出等六類投標(biāo)無效的串標(biāo)情形外，針對容易出現(xiàn)問題的邀請招標(biāo)方式，《辦法》也明確要求采購方備選的符合資格條件的供應(yīng)商總數(shù)不得少于擬隨機(jī)抽取供應(yīng)商總數(shù)的兩倍，且隨機(jī)抽取時應(yīng)有不少于兩名采購工作人員在場監(jiān)督，并形成書面記錄存檔。
在陳升看來，這些規(guī)定具有一定的針對性，也必然能在一定程度上遏制這類違規(guī)行為的發(fā)生，但要想徹底杜絕，短期內(nèi)恐難實現(xiàn)。
前段時間熱播的反腐大戲《人民的名義》中有不少對政府招標(biāo)采購領(lǐng)域腐敗的描寫，但作為親歷人的陳升明白，現(xiàn)實遠(yuǎn)比劇本更“殘酷”。
招標(biāo)方在現(xiàn)場臨時要求投標(biāo)方追加資料；內(nèi)線提前告知的標(biāo)底不準(zhǔn)確；中標(biāo)機(jī)會很大的項目卻遭遇連續(xù)廢標(biāo)，最終花落別家……陳升也無數(shù)次成為過戰(zhàn)場上的輸家。
“采購招標(biāo)領(lǐng)域涉及各方群體較多且利益巨大，因此，在各國范圍內(nèi)都是反腐敗的一個難點?！鼻f德水認(rèn)為，不斷完善制度建設(shè)有助于遏制腐敗行為的發(fā)生，但如果政府采購招標(biāo)不能真正做到信息全面公開的話，各類暗箱操作依然無法避免。
中國社科院國家法治指數(shù)研究中心與中國社科院法學(xué)所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組在2016年年底發(fā)布了我國首個《政府采購?fù)该鞫仍u估報告（2016）》。結(jié)果顯示，有包括陜西省銅川市、遼寧省阜新市在內(nèi)的12個地級市政府在采購信息透明度各項指標(biāo)考核中全部為零分，而在評估報告發(fā)布后，交白卷的一些地方也以“零回應(yīng)”的方式應(yīng)對質(zhì)疑。
“政府采購招標(biāo)既有制度本身的不完善、監(jiān)督不到位等問題，也有外部市場環(huán)境、企業(yè)信用體系不健全的影響，需要綜合治理?！鼻f德水強(qiáng)調(diào)，公開公正是政府采購最基本的要求，只有招標(biāo)采購每一個流程都做到信息公開才能讓民眾充分行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，共同凈化招標(biāo)采購領(lǐng)域的環(huán)境。
當(dāng)前不少高校開始通過高校網(wǎng)上競價采購平臺等來采購物資，學(xué)校不僅可以在線上采購平臺發(fā)布采購招標(biāo)公告，同時可以明晰地看到其他高校采購類似產(chǎn)品的成交價格和中標(biāo)單位信息。
莊德水認(rèn)為，公共采購網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展能降低成本，并更直觀地做到信息明示、公開透明，減少了人為操作的空間，可以作為今后政府采購招標(biāo)的發(fā)展方向。（法治周末記者 趙晨熙）
來源：法治周末
