案例回放
2016年7月18日，某代理機構G受一學校采購人委托，就該校低年級部操場LED屏政府采購項目發(fā)布招標公告，進行采購。該項目招標文件投標人須知前附表規(guī)定項目評標方法為綜合評分法。
本項目共有8家投標人報名購買招標文件， 5家單位遞交了投標文件。在開標日期前，無任何單位對招標文件提出質疑。
8月9日，本項目開標、評標，評標報告顯示，在符合性資格審查階段，投標人S未足額繳納投標保證金，符合性審查不合格。
8月9日本項目開標，專家評審委員會推薦綜合得分排名第一的K公司為本項目預中標人，經采購人對招標結果確認后，代理機構G于8月10日發(fā)布了中標公告，中標供應商為K公司。8月18日，采購人與K公司簽訂政府采購合同。
8月12日，S公司對其低價未中標表示疑問，要求代理機構G公布評分標準細則，以及每項分值的專家評分情況，代理機構G項目負責人告知其正式遞交質疑函須攜帶的有關材料。
8月17日，S公司代表提出質疑，質疑內容包括：
S公司稱其產品各主要技術性能指標均優(yōu)于招標文件參數標準，比中標價格低13萬元，能大量節(jié)約電費，可降低采購人綜合成本。而中標供應商K用普通產品投標，價格卻嚴重超出市場同類產品價格，嚴重違背政府采購一般原理，嚴重損害采購人利益。
S公司質疑文件的訴求包括：要求公布專家評審細節(jié)、各項分值以及其他公司得分情況。
代理機構G告知S公司，其訴求缺乏法律依據，但未對該質疑做出書面答復。
S公司隨后提出希望與中標單位K合作，代理機構G答復由于中標人已經在投標文件里明確了中標產品的品牌、型號、報價，不能更改，以后有機會雙方可以合作。
之后代理機構G于8月23日給中標公司K的項目負責人打電話，傳達了S的合作意愿。K公司表示在投標文件中已經明確了產品品牌、型號，無法更換生產廠家。但同時表示，可以在以后的項目中尋求合作意向。
由于中標人K不同意在本項目中采用其產品，8月24日，S公司向代理機構G表示，要求重新質疑。但此時本項目質疑期已過，代理機構G不同意接收其質疑。
此后，S公司多次向該地區(qū)所在財政部門遞交舉報材料，除繼續(xù)闡明其產品技術性能優(yōu)于招標文件參數，價格低于中標公司產品價格外，舉報材料還認為，中標公告未明確告知質疑期，舉報人在規(guī)定期限提出質疑后持續(xù)交涉質疑，質疑期應順延。S公司在舉報材料中還聲稱代理機構G建議舉報人與中標供應商K合作，以拖延舉報人提出質疑的時間，認為代理機構G與中標供應商K有圍標、串標、抬價以及內定中標等嚴重違背市場公理的嫌疑。
該區(qū)財政部門經審查，被舉報項目為該區(qū)級預算單位政府采購項目，屬于其管轄，因此依法受理，并進行了調查。
經調查，采購人某學校稱其委托G對本項目進行國內公開招標，確認經專家評審委員會推薦綜合排名第一的K公司為中標人，并于8月18日簽訂政府采購合同。8月23日開始進行施工，8月29日安裝調試完畢，保證了開學正常使用。該項目完全按照政府采購的相關法律法規(guī)和政策、步驟流程進行。
采購代理機構G陳述了代理該項目政府采購的全過程，提供了招標公告、招標文件、評標報告等在案佐證，并稱：S公司將質疑、舉報等方式作為惡意要挾中標人采購其產品的砝碼,已經違反政府采購法等相關法律法規(guī)的規(guī)定。
中標供應商K表示：公司根本不知道有多少家公司參與本項目投標，也并未與任何公司接觸過，不存在有圍標、串標、抬價、以及內定中標等行為。
經審查，該區(qū)財政機關認為：本案中，舉報人在質疑期內向代理機構提交了質疑函，代理機構僅口頭答復舉報人，未作出書面答復，不符合規(guī)定。
然而，法律并未規(guī)定中標公告內容需包括質疑期，對中標結果提出質疑的時間為供應商知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，法律未規(guī)定順延中斷情況，舉報事項不成立。
而且，現有證據不足以表明采購代理機構G與中標供應商K有圍標、串標、抬價以及內定中標等行為，舉報事項缺乏依據。
問題引出
1.代理機構對質疑只做出口頭答復可以嗎？
2.投訴人或舉報人在規(guī)定期限提出質疑后持續(xù)交涉質疑，質疑期可否順延？
3.如何認定圍標、串標、內定中標等行為？
案例分析
1. 代理機構可否對質疑只做出口頭答復
《中華人民共和國政府采購法》第五十三條規(guī)定，采購人應當在收到供應商的書面質疑后七個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商；第五十四條規(guī)定，采購人委托采購代理機構采購的，供應商可以向采購代理機構提出詢問或者質疑，采購代理機構應當依法就采購人委托授權范圍內的事項作出答復。
綜合以上兩條，代理機構應當就受委托項目，在收到供應商質疑后七個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商，僅對質疑做出口頭答復是不符合規(guī)定的。
2. 關于質疑期可否順延的問題
《中華人民共和國政府采購法》第五十二條規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。
《政府采購法實施條例》第53條規(guī)定，《政府采購法》第五十二條規(guī)定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：（三）對中標或者成交結果提出質疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿之日。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第62條第一款規(guī)定，中標供應商確定后，中標結果應當在財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告。公告內容應當包括招標項目名稱、中標供應商名單、評標委員會成員名單、招標采購單位的名稱和電話。
《政府采購信息公告管理辦法》第12條規(guī)定，中標公告應當包括下列內容：（一）采購人、采購代理機構的名稱、地址和聯系方式；（二）采購項目名稱、用途、數量、簡要技術要求及合同履行日期；（三）定標日期（注明招標文件編號）；（四）本項目招標公告日期；（五）中標供應商名稱、地址和中標金額；（六）評標委員會成員名單；（七）采購項目聯系人姓名和電話。
根據上述規(guī)定，法律并未規(guī)定中標公告內容需包括質疑期；對中標結果提出質疑的時間為中標結果公告期限屆滿之日起7個工作日內，法律未規(guī)定順延情況。舉報人要求順延質疑期限的要求并不成立。
3. 如何認定圍標、串標、內定中標等行為
司法執(zhí)法首重證據。本案例中，S公司僅憑代理機構建議其與中標供應商K合作，就臆測代理機構與K公司有串通、內定中標等行為顯然是不合理的。
根據《政府采購法》第25條、《政府采購法實施條例》第14條和第74條規(guī)定，政府采購當事人不得相互串通損害國家利益、社會公共利益和其他當事人的合法權益。采購代理機構不得與采購人、供應商惡意串通操縱政府采購活動。有下列情形之一的，屬于惡意串通：（一）供應商直接或者間接從采購人或者采購代理機構處獲得其他供應商的相關情況并修改其投標文件或者響應文件；（二）供應商按照采購人或者采購代理機構的授意撤換、修改投標文件或者響應文件；（三）供應商之間協(xié)商報價、技術方案等投標文件或者響應文件的實質性內容；（四）屬于同一集團、協(xié)會、商會等組織成員的供應商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購活動；（五）供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交；（六）供應商之間商定部分供應商放棄參加政府采購活動或者放棄中標、成交；（七）供應商與采購人或者采購代理機構之間、供應商相互之間，為謀求特定供應商中標、成交或者排斥其他供應商的其他串通行為。
本案中，舉報人未能提供中標供應商K與代理機構G之間有以上七種行為中任意一種行為的事實是依據，監(jiān)管機關在調查取證后，也未發(fā)現G與K之間有以上七種圍標串標行為中的任意一種；現有證據顯然不足以表明采購代理機構G與中標供應商有圍標、串標、抬價或內定中標等行為，舉報事項不能獲得支持。
然而，這個案例也引發(fā)人們對于圍標串標認定問題的思考。
盡管《政府采購法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例明確規(guī)定甚至列舉了一些圍標串標的情形，如《招標投標法實施條例》第三十九、四十、四十已條規(guī)定了5種屬于投標人相互串通投標的情形、6種視為投標人相互串通投標情形以及6種屬于招標人與投標人串通投標的情形，但是，在目前的政府采購實踐過程中，對于圍標串標行為，僅是通過現有的檔案資料進行分析、比對，疑似串標圍標缺少相應的書證和人證，很多都不能最終確認。于是，一些采購人或代理機構只能從其他途徑去找投標人的漏洞和不規(guī)范的地方，以別的方式讓其“出局”。
政府采購監(jiān)管部門目前也沒有有效的手段取得書證和人證，僅靠行政手段無法取得理想效果。即使明顯判斷出招標活動中有圍標串標行為，卻不能立即出具相關書面資料以“串標圍標”為由將其“出局”，因為證據不充分，所以監(jiān)管部門就必須慎重，一有不慎反而容易被投標人“投訴”，會讓工作很是“被動”和“無奈”。
技術手段方面，目前也還缺少界定串標圍標的有效技術和工具。
因此，在政府采購實踐過程中，往往有幾個投標人通過同一個銀行賬戶繳納投標保證金，投標人社?；蚣{稅證明暴露同一公司不同“馬甲”，供應商投標代表使用相同的手機彩鈴乃至串用電話號碼等情況，甚至有代理機構工作人員通過投標人代表場外閑談偶然發(fā)現串標秘密的事情。這就需要代理機構工作人員增強責任感，在評標定標等過程中認真細心，多方求證，才能有效發(fā)現供應商之間的“貓膩”，使圍標串標無處匿形。
另外，隨著政府采購電子化的深入發(fā)展，很多地方都實現了政府采購全流程電子化, 將采購活動全過程以系統(tǒng)程序形式固定下來，最大程度掃除招投標暗箱操作的死角。由行業(yè)主管部門在線對電子招投標項目進行事前、事中、事后的實時在線監(jiān)管，及時糾正業(yè)務辦理中的違規(guī)操作。全流程電子化還可以實現智能化的投標文件建檔、比對等，能更有效發(fā)現各供應商投標資料中的雷同現象，有助于發(fā)現圍標串標違法行為。
再者，采購人、代理機構和監(jiān)管部門通過增加信息發(fā)布的渠道，在設定投標人資格條件時要盡量降低門檻，從而讓更多的供應商參與投標，也有助于增加競爭，更有效地防范圍標串標行為。
法規(guī)鏈接
《中華人民共和國政府采購法》
第二十五條 政府采購當事人不得相互串通損害國家利益、社會公共利益和其他當事人的合法權益；不得以任何手段排斥其他供應商參與競爭。
第五十一條 供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復，但答復的內容不得涉及商業(yè)秘密。
第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。
第五十三條 采購人應當在收到供應商的書面質疑后七個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商，但答復的內容不得涉及商業(yè)秘密。
第五十四條 采購人委托采購代理機構采購的，供應商可以向采購代理機構提出詢問或者質疑，采購代理機構應當依照本法第五十一條、第五十三條的規(guī)定就采購人委托授權范圍內的事項作出答復。
第五十八條 投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。
《政府采購法實施條例》
第十四條 采購代理機構不得以不正當手段獲取政府采購代理業(yè)務，不得與采購人、供應商惡意串通操縱政府采購活動。
采購代理機構工作人員不得接受采購人或者供應商組織的宴請、旅游、娛樂，不得收受禮品、現金、有價證券等，不得向采購人或者供應商報銷應當由個人承擔的費用。
第五十三條 政府采購法第五十二條規(guī)定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：
?。ㄒ唬梢再|疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；
?。ǘΣ少忂^程提出質疑的，為各采購程序環(huán)節(jié)結束之日；
?。ㄈχ袠嘶蛘叱山唤Y果提出質疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿之日。
第七十四條 有下列情形之一的，屬于惡意串通，對供應商依照政府采購法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責任，對采購人、采購代理機構及其工作人員依照政府采購法第七十二條的規(guī)定追究法律責任：
?。ㄒ唬┕讨苯踊蛘唛g接從采購人或者采購代理機構處獲得其他供應商的相關情況并修改其投標文件或者響應文件；
（二）供應商按照采購人或者采購代理機構的授意撤換、修改投標文件或者響應文件；
?。ㄈ┕讨g協(xié)商報價、技術方案等投標文件或者響應文件的實質性內容；
（四）屬于同一集團、協(xié)會、商會等組織成員的供應商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購活動；
（五）供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交；
?。┕讨g商定部分供應商放棄參加政府采購活動或者放棄中標、成交；
（七）供應商與采購人或者采購代理機構之間、供應商相互之間，為謀求特定供應商中標、成交或者排斥其他供應商的其他串通行為。
《中華人民共和國招標投標法》
第五十條 招標代理機構違反本法規(guī)定，泄露應當保密的與招標投標活動有關的情況和資料的，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，處五萬元以上二十五萬元以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，暫停直至取消招標代理資格；構成犯罪的，依法追究刑事責任。給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
前款所列行為影響中標結果的，中標無效。
《招標投標法實施條例》
第三十九條 禁止投標人相互串通投標。
有下列情形之一的，屬于投標人相互串通投標：
?。ㄒ唬┩稑巳酥g協(xié)商投標報價等投標文件的實質性內容；
?。ǘ┩稑巳酥g約定中標人；
?。ㄈ┩稑巳酥g約定部分投標人放棄投標或者中標；
?。ㄋ模儆谕患瘓F、協(xié)會、商會等組織成員的投標人按照該組織要求協(xié)同投標；
（五）投標人之間為謀取中標或者排斥特定投標人而采取的其他聯合行動。
第四十條 有下列情形之一的，視為投標人相互串通投標：
（一）不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；
?。ǘ┎煌稑巳宋型粏挝换蛘邆€人辦理投標事宜；
?。ㄈ┎煌稑巳说耐稑宋募d明的項目管理成員為同一人；
?。ㄋ模┎煌稑巳说耐稑宋募惓Ｒ恢禄蛘咄稑藞髢r呈規(guī)律性差異；
?。ㄎ澹┎煌稑巳说耐稑宋募嗷セ煅b；
（六）不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。
第四十一條 禁止招標人與投標人串通投標。
有下列情形之一的，屬于招標人與投標人串通投標：
?。ㄒ唬┱袠巳嗽陂_標前開啟投標文件并將有關信息泄露給其他投標人;
?。ǘ┱袠巳酥苯踊蛘唛g接向投標人泄露標底、評標委員會成員等信息；
?。ㄈ┱袠巳嗣魇净蛘甙凳就稑巳藟旱突蛘咛Ц咄稑藞髢r；
?。ㄋ模┱袠巳耸谝馔稑巳顺窊Q、修改投標文件；
（五）招標人明示或者暗示投標人為特定投標人中標提供方便；
?。┱袠巳伺c投標人為謀求特定投標人中標而采取的其他串通行為。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
第六十二條 中標供應商確定后，中標結果應當在財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告。公告內容應當包括招標項目名稱、中標供應商名單、評標委員會成員名單、招標采購單位的名稱和電話。
在發(fā)布公告的同時，招標采購單位應當向中標供應商發(fā)出中標通知書，中標通知書對采購人和中標供應商具有同等法律效力。
中標通知書發(fā)出后，采購人改變中標結果，或者中標供應商放棄中標，應當承擔相應的法律責任。
《政府采購信息公告管理辦法》
第十二條 中標公告應當包括下列內容：
?。ㄒ唬┎少徣?、采購代理機構的名稱、地址和聯系方式；
（二）采購項目名稱、用途、數量、簡要技術要求及合同履行日期；
?。ㄈ┒巳掌冢ㄗ⒚髡袠宋募幪枺?br/> ?。ㄋ模┍卷椖空袠斯嫒掌冢?br/> ?。ㄎ澹┲袠斯堂Q、地址和中標金額；
?。┰u標委員會成員名單；
（七）采購項目聯系人姓名和電話。
來源：政府采購信息報/網 作者：曹守同
