政府采購活動中，投訴機制作為一項行政救濟制度，對于維護供應商的合法權益發(fā)揮了重要的作用。但對于任何事情都要辯證看待，由于不同供應商提起投訴的原因各不相同，其中不可避免的存在著一些虛假惡意的投訴事項，既妨礙了采購項目的順利進行，又增加了行政監(jiān)管成本。鑒于此，本文擬對虛假惡意投訴進行深入剖析，分析查找其成因，明確各方責任并提出相應處理辦法，以期為政府采購監(jiān)管部門治理惡意投訴工作提供有益參考。
虛假惡意投訴情形
法律法規(guī)明確的情形
通過梳理政府采購相關法律法規(guī)及其相關文件可以發(fā)現，關于政府采購中的虛假惡意投訴，《政府采購法》并沒有設定專門的條款來規(guī)定，《政府采購法實施條例》第五十五條第一款規(guī)定：“投訴人捏造事實、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴的，財政部門應當予以駁回。”
《條例》第五十五條，雖然是關于駁回投訴的有關規(guī)定，但是針對的顯然是虛假惡意投訴的情形，而不是經過合法質疑后的合法投訴情形。
部門規(guī)章明確的情形
《政府采購供應商投訴處理辦法》第二十六條規(guī)定：“投訴人有下列情形之一的，屬于虛假、惡意投訴，財政部門應當駁回投訴，將其列入不良行為記錄名單，并依法予以處罰：（一）1年內3次以上投訴均查無實據的；（二）捏造事實或者提供虛假投訴材料的。”該辦法首次對虛假惡意投訴行為作了明確的定義。
最近財政部正在制定的《政府采購供應商質疑答復與投訴處理辦法(征求意見稿)》，其中又將虛假惡意投訴的情形刪掉了上述條款中的第一項，目的可能是不打擊供應商投訴的積極性，對此類查無實據的投訴，實際操作中可以駁回，但不再以年度累積次數超過限額認定為虛假惡意投訴。同時，為同《條例》規(guī)定相吻合，增加了以“非法手段取得證明材料或者無法提供證據的合法來源”的情形；
綜合來看，對于什么是供應商的虛假惡意投訴行為，經歷了從無到有，再到逐步清晰的幾個階段。除“1年內3次以上投訴均查無實據的”情形待定以外，目前應基本確定為“捏造事實、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料”三種情形。
虛假惡意投訴成因
由虛假惡意質疑升級而來
從《政府采購法》規(guī)定的投訴程序來看，由于投訴實行質疑前置原則，投訴事項不能超過質疑范圍，投訴主體也僅限于質疑供應商。所以，形成虛假惡意投訴，首先應有同樣情形的虛假惡意質疑，并且最終取決于質疑事項是否在質疑期間得到解決。
進一步分析，對于供應商捏造事實和提供虛假材料進行的質疑，其實答疑期間通過和真實材料相互對比就可發(fā)現并認定。隨著投訴機制的不斷完善，這類主觀惡意行為已不再是無成本的，如果投訴階段被發(fā)現，必然會被依法懲處。當質疑供應商意識到這點時，即使對質疑答復不滿意，一般不會也不會再輕易向監(jiān)管部門投訴。查閱財政部公布的信息公告可以發(fā)現，關于此類投訴行為的案例處理已基本沒有。由此看來，以非法手段取得證明材料的質疑，才是現實中形成虛假惡意投訴的主要原因。
以非法獲取的證明材料質疑并投訴
此類質疑事項，應發(fā)生在中標（成交）結果公布以后，供應商通過不正當的手段或者其他方式，從采購人、采購代理機構或者評審專家之處，獲得了政府采購活動中依法應保密的有關信息和資料。實踐中，主要是指供應商的投標（響應）文件相關內容，然后以此為依據，從中找出問題，向采購人或代理機構進行質疑。
這里有一個看似矛盾的情形，如果泄露信息方是采購人或代理機構，同時自己又是被質疑人，豈不是在“搬石砸腳”？但仔細分析，采購人或代理機構向其他供應商泄露信息的原因可能有以下幾個。
?、僦袠耍ǔ山唬┕滩皇遣少徣艘庀虻模少徣讼Ｍ芊駴Q中標（成交）結果，以順延選擇其他供應商或者重新組織采購活動。此種情形下，其他供應商很容易通過一些非正常手段，從采購人處得到中標（成交）供應商的投標（響應）文件。
?、诓少徣藘炔坑蟹制?，各自有傾向的產品或是供應商，目的同上。
?、塾械牟少徣顺霭l(fā)點是好的，但其法律意識淡薄，認為將中標（成交）文件讓其他供應商把關的做法，類似于中標（成交）產品讓其他供應商監(jiān)督驗收一樣，都是適合的，沒有考慮到會泄露供應商商業(yè)秘密的問題，更沒有考慮到這是違法行為。
4.代理機構內部管理問題，如有人透露信息給某些供應商以索取報酬。
對質疑答復不滿進而提起惡意投訴
不管上述哪種原因引發(fā)的質疑，如果質疑期間，采購人或代理機構不能對質疑事項作出正確判斷，最終給出的質疑答復含糊不清，不能讓質疑供應商滿意，就會造成矛盾進一步激化。一方面，采購人或代理機構可能沒有想到處理的質疑事項如此復雜，當難以協(xié)調各方關系時，就想著將問題推給監(jiān)管部門；另一方面，質疑供應商堅信自己質疑的內容是真實有效的，即使證明材料的來源渠道不正當，也已經不管不顧，從而不可避免地引發(fā)投訴。
虛假惡意投訴處理
特定情形下只處理供應商有失公允
對于虛假惡意投訴，除了駁回之外，《政府采購法實施條例》第七十三條專門規(guī)定：“供應商捏造事實、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進行投訴的，由財政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動。”
政府采購實踐中，財政部門處理此類投訴事項時，基本也是依照上述法規(guī)的規(guī)定，只是針對供應商的違法行為進行相關處罰。
通過分析虛假惡意投訴形成的原因，可以得出，供應商捏造事實、提供虛假材料進行的投訴，確實是單方面主觀惡意的行為，但是以非法手段取得證明材料而提起的投訴，很明顯不是供應商單方面行為所能達成的。
這其中，會有采購人、代理機構或評審專家的配合或幫助，若監(jiān)管部門只懲處供應商，等于縱容了其他違法者的行為，執(zhí)法不公，對以后的采購活動也將難以形成真正的警示作用。
視情形明確劃分各方責任
財政部門處理虛假惡意投訴時，應采取調查取證或者組織質證的手段，通過詢問投訴供應商，查明證明材料來源渠道，厘清相關當事人的責任，以便于追責時做到公平公正，既不能搞“有罪推定”，也不能讓違法違規(guī)者漏網。
1.供應商捏造事實、提供虛假材料進行投訴的，依照有關法律法規(guī)進行處理。
2.供應商以非法手段取得證明材料的，除供應商要承擔相應的法律責任外，其他參與或涉及的相關當事人，也應受到追責，各方責任分別如下：向供應商泄露依法應當保密的有關信息和資料的，采購人、采購代理機構應當進行內部整改，并承擔未妥善保管采購文件的責任；評審專家應承擔違反職業(yè)道德的責任；其中涉及個人有違法行為的，還應移交相關部門進行處理。
核實非法取得證明材料的真實性
在政府采購實踐中，投訴人利用非法手段獲取證據進行投訴的，在投訴案件中占有相當比例。盡管它對查明案件的真實情況和定案是有益的，但是卻要以破壞國家法律所確立的禁止侵犯公民、法人的基本權利為代價。”（引自《中華人民共和國政府采購法實施條例》釋義）
上述這段話是不是說，只要能夠確定投訴材料是非法取得的，財政部門就不需要再核實真假，可以直接駁回或者不予采信呢？
筆者認為并非如此。實際上，非法取得證明材料的投訴行為，準確地講，一定是惡意的，但不一定是虛假的。政府采購活動中，確實存在著一些中標（成交）供應商的投標（響應）文件中含有虛假材料，被其他供應商通過某種手段得到的實際案例。
對于此類情形，財政部門駁回投訴的做法是正確的，但還是應當看到，投訴處理期間，畢竟大多數采購合同還未簽定和履行，一切為時未晚，如果對這些證明材料一律不予采信，聽之任之，就等于失去了改正錯誤的機會，有可能會造成難以挽回的后果。因此，財政部門應對這些證明材料作進一步調查核實，在查明事實真相的基礎上，依法對采購活動作出處理，同時處理相關責任人，這樣才能有效避免此類違法行為的發(fā)生。（作者：李猛）
來源：政府采購新聞網
