在國際上，分散采購是某些發(fā)達(dá)國家政府采購的主要形式；在我國，《政府采購法》規(guī)定“政府采購實(shí)行集中采購與分散采購相結(jié)合”，即集中采購和分散采購都屬于該法的調(diào)整范疇。但實(shí)踐中，因分散采購在政府采購中所占比例遠(yuǎn)不及集中采購，因此業(yè)界對(duì)這種采購模式的關(guān)注和重視程度遠(yuǎn)不夠，致使分散采購中的一些問題長期存在，如采購隨意性大、操作不規(guī)范、監(jiān)管不到位等，這在很大程度上影響了政府采購的社會(huì)公信力。加之隨著集中采購目錄的進(jìn)一步“瘦身”，分散采購的“陣地”越來越大，采購規(guī)模也將越來越大，使得進(jìn)一步規(guī)范分散采購變得愈加必要和急迫。那么，新形勢下究竟該如何規(guī)范分散采購？分散采購在實(shí)施中應(yīng)遵循哪些程序，有哪些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及如何防范？本期我們就來探討這些問題。
實(shí)質(zhì) 標(biāo)準(zhǔn)以上目錄以外 采購人可自行采購
《政府采購法實(shí)施條例》對(duì)“分散采購”的注釋為：分散采購是指采購人將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項(xiàng)目自行采購或委托采購代理機(jī)構(gòu)代理采購的行為。對(duì)于分散采購的實(shí)質(zhì)，個(gè)人理解如下。
一是，分散采購和集中采購一樣，同屬于政府采購的一種組織形式和管理模式，具有同等法律效益的調(diào)整內(nèi)涵。
二是，分散采購范圍明確，即凡是“本級(jí)采購目錄公布的采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，又沒有列入本級(jí)集中采購目錄內(nèi)具體標(biāo)明的項(xiàng)目”，都屬于分散采購管理的范疇。
三是，分散采購的主體是采購人，包括責(zé)任主體或?qū)嵤┲黧w。
四是，采購人可以自行組織采購或委托給采購代理機(jī)構(gòu)代理采購。
五是，分散采購中的自行采購并非是無約束、無規(guī)矩的采購，其采購活動(dòng)也必須按照《政府采購法》規(guī)定的采購方式、采購程序進(jìn)行。
六是，分散采購也必須實(shí)現(xiàn)政府采購的政策功能。
七是，分散采購也應(yīng)按《政府采購法》及其實(shí)施條例的要求，向監(jiān)管部門報(bào)備和進(jìn)行合同備案。
八是，采購人對(duì)分散采購也應(yīng)該進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。
九是，政府采購監(jiān)管部門也應(yīng)對(duì)分散采購進(jìn)行監(jiān)督檢查。
關(guān)于對(duì)分散采購中“自行采購或委托采購代理機(jī)構(gòu)代理采購”的“或”字的理解，這個(gè)“或”是“選擇”意識(shí)。這與《〈政府采購法實(shí)施條例〉釋義》中對(duì)“集中采購”的解釋是有區(qū)別的，“未設(shè)立部門集中采購機(jī)構(gòu)的，具備自己組織開展采購條件的，可以自己組織開展采購，不具備自己組織開展采購條件的，也可委托采購代理機(jī)構(gòu)代為采購”，在這里不是“選擇”關(guān)系，是有“條件”的因果關(guān)系。分散采購是“自行”組織，而集中采購是“自己”組織。（宋軍）
利弊 突出個(gè)性需求 規(guī)模效益難顯
分散采購相對(duì)于集中采購而言，它主要是解決采購人的急需、小額、特殊要求及專用產(chǎn)品（項(xiàng)目）的采購問題，所以實(shí)施分散采購有利有弊。
利：一是能滿足采購人特殊需求；二是采購人能隨時(shí)適應(yīng)市場變化，購買急需、個(gè)性化產(chǎn)品；三是能充分發(fā)揮采購人主觀能動(dòng)性，強(qiáng)化采購主體責(zé)任；四是采購人對(duì)市場反映及時(shí)，與供應(yīng)商建立相對(duì)穩(wěn)定的供應(yīng)關(guān)系，在一定程度上有價(jià)格優(yōu)勢。
弊：一是不能形成規(guī)模優(yōu)勢，難以發(fā)揮政府采購政策功能；二是重復(fù)采購多，浪費(fèi)行政效能；三是多為零星采購，難以獲得批量采購的價(jià)格優(yōu)惠；四是采購主體較多，權(quán)力分散，難以有效監(jiān)管，易產(chǎn)生舞弊現(xiàn)象。（宋軍）
程序 依法有序完成十個(gè)步聚
一是采購項(xiàng)目可行性研究。對(duì)于大型分散采購項(xiàng)目，采購人應(yīng)進(jìn)行可行性研究，防止“拍腦袋”項(xiàng)目出現(xiàn)。
二是按政府采購集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算。無論是集中采購項(xiàng)目還是分散采購項(xiàng)目，都應(yīng)編制政府采購預(yù)算。有些采購項(xiàng)目在編制預(yù)算之后，還應(yīng)進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審，然后再納入政府采購預(yù)算，最后同部門預(yù)算一起上報(bào)。
三是編制采購項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。采購人依據(jù)政府采購集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)確定采購項(xiàng)目的采購方式，同時(shí)編制采購項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，然后向同級(jí)政府采購監(jiān)管部門報(bào)備。
四是按照實(shí)施計(jì)劃確定的采購方式，自行組織采購活動(dòng)，或者委托給采購代理機(jī)構(gòu)代理采購。
在實(shí)施采購活動(dòng)時(shí)，必須按法規(guī)要求，將采購項(xiàng)目應(yīng)該公開的采購信息在政府采購監(jiān)督部門指定的媒體上發(fā)布，包括采購信息公告、更正（變更）公告、評(píng)審（中標(biāo)）結(jié)果、合同及采購文件等。
在分散采購過程中，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購的，采購人因特殊情況確需采用非招標(biāo)方式采購的，或者有需要執(zhí)行政府采購政策功能的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、州以上人民政府政府采購監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)。
分散采購在供應(yīng)商的條件設(shè)定上也必須按《政府采購法》的要求進(jìn)行，不可放寬要求。
委托代理機(jī)構(gòu)代理采購的，采購人應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)采購結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。此外，還要對(duì)參與評(píng)審的評(píng)審專家進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)政府采購評(píng)審專家?guī)旃芾頇C(jī)構(gòu)。
五是確定中標(biāo)供應(yīng)商后在法律規(guī)定的時(shí)限內(nèi)與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂政府采購合同，同時(shí)在簽訂合同之日起7個(gè)工作日內(nèi)，將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)管部門備案。
六是按采購文件和合同的約定對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。采購人也可邀請(qǐng)國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。
七是按合同約定，通過國庫集中支付將采購資金直接支付供應(yīng)商。
八是對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。
九是將采購項(xiàng)目資料按檔案管理有規(guī)定集中歸檔。分散采購文件檔案的保存期也為采購結(jié)束之日起至少保存15年。
十是將采購信息納入本部門或本單位的政府采購信息資源庫。（宋軍）
問題 采購四方都要從自身工作出發(fā)找原因
1.采購人的主體責(zé)任落實(shí)不到位
因分散采購的品目通常較為豐富，具有需求復(fù)雜多變的特點(diǎn)，特別是近年來政府大力推動(dòng)的政府購買服務(wù)等創(chuàng)新型項(xiàng)目，對(duì)采購人在政府采購活動(dòng)中的主體責(zé)任提出了更高、更明確的要求。
在采購過程中，采購人往往會(huì)走上幾個(gè)偏鋒：一是放棄主體責(zé)任，由采購代理機(jī)構(gòu)包辦本應(yīng)由自己親自完成的采購文件編制工作；二是無約束地放大采購自由裁量權(quán)，將傾向性、岐視性等一些不合理采購需求強(qiáng)行編入采購文件；三是部分采購人對(duì)采購項(xiàng)目最終的履約驗(yàn)收沒有盡到應(yīng)有的職責(zé)。
2.代理機(jī)構(gòu)操作不規(guī)范
分散采購因其自身特點(diǎn)，致使采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在采購實(shí)施中具有更大的自由裁量空間。由于代理機(jī)構(gòu)的逐利屬性，一方面因?yàn)椴少徣苏莆樟诉x擇代理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，在同業(yè)競爭的壓力下（如江蘇省蘇州市現(xiàn)注冊(cè)在案的社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)有90多家），很難拒絕采購人的不合法、不合理需求；另一方面，作為市場主體的代理機(jī)構(gòu)，其自身也有逐利天性，會(huì)因追求利益最大化而在編制采購文件時(shí)加入不合理?xiàng)l款。
3．供應(yīng)商的供給側(cè)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏動(dòng)力
一是由于分散采購規(guī)模小、靈活分散的特點(diǎn)，不能保證質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品全部入選，使供應(yīng)商的供給側(cè)創(chuàng)新升級(jí)缺乏內(nèi)在動(dòng)力；二是政府購買服務(wù)等創(chuàng)新需求的出現(xiàn)，使供應(yīng)商的供給側(cè)經(jīng)常出現(xiàn)不足。投入到通過具有政府采購代理資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作。
4.監(jiān)督管理不夠全面深入
在政府采購由“程序型”向“結(jié)果型”導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的過程中，如何加強(qiáng)對(duì)分散采購的“事中”和“事后”監(jiān)管，這是監(jiān)管部門實(shí)際工作中面臨的重大課題。在法治中國建設(shè)和依法行政的大背景下，政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)管工作要做到全面、深入、不缺位，在分散采購活動(dòng)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。（陳正平 謝偉）
來源：政府采購信息網(wǎng)
