編者按 2014年是我國的PPP發(fā)展元年，財(cái)政部公布了第一批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，各地開始關(guān)注這種政府和社會(huì)資本合作的模式；2015年我國的PPP項(xiàng)目進(jìn)入井噴期，各地積極論證各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目的PPP模式可行性和契合度，隨著財(cái)政部第二批206個(gè)示范項(xiàng)目的公布，PPP模式的應(yīng)用在這一年被推向一個(gè)階段性高度；進(jìn)入2016年，可以預(yù)見，各地掀起的PPP潮涌依舊難消，加之財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目即將出爐，今年的PPP發(fā)展形勢和成效依舊值得期待。
盡管發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，但畢竟PPP模式在我國處于初級(jí)應(yīng)用階段，政策制定者與實(shí)施者均處于探索實(shí)踐中，對(duì)這種模式的基本操作和流程有待熟練掌握，對(duì)其理解和運(yùn)用也有待深化強(qiáng)化。為此，本期對(duì)PPP政府采購項(xiàng)目的階段流程和采購方式選取作了介紹和分析，希望對(duì)各地的PPP項(xiàng)目采購工作提供借鑒參考。
識(shí)別階段
識(shí)別階段是PPP項(xiàng)目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個(gè)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。
這種判斷從PPP項(xiàng)目的計(jì)劃到論證，從財(cái)政部門、行業(yè)主管到社會(huì)資本，都需要判斷項(xiàng)目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。
識(shí)別時(shí)，首先要通過總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢；其次要對(duì)項(xiàng)目識(shí)別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進(jìn)行解惑，避免錯(cuò)誤理解和使用PPP模式；最后落實(shí)到執(zhí)行層面，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎(chǔ)后，那接下來應(yīng)當(dāng)由誰來推動(dòng)相關(guān)工作，使項(xiàng)目順利進(jìn)入準(zhǔn)備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。
準(zhǔn)備階段
在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要進(jìn)行實(shí)施方案編制、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等文件。其中，物有所值評(píng)價(jià)是為了解決項(xiàng)目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財(cái)政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項(xiàng)目，減輕政府負(fù)債。
財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）發(fā)布后，全國各省各縣市為爭取自己的項(xiàng)目進(jìn)入PPP示范項(xiàng)目庫，通常都會(huì)聘請(qǐng)PPP專業(yè)咨詢公司開展項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務(wù)內(nèi)容即為實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等編制工作。
采購階段
采購方式
采購方式通常由所在地財(cái)政部門最終確定。批準(zhǔn)了實(shí)施方案，就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項(xiàng)目的采購方式。
1.競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別：首先，在社會(huì)資本方的確定及候選社會(huì)資本方的推薦方法及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)方面，競爭性談判最終由“價(jià)格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。
第二，在程序和時(shí)限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。
第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定，供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效，而競爭性談判無此明確規(guī)定。
第四，在重新評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)上，競爭性磋商增加了重新評(píng)審的情形，賦予政府方更多權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤和價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審?！倍偁幮源枭虅t規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評(píng)分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評(píng)分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審；采購人或代理機(jī)構(gòu)不得通過對(duì)樣品進(jìn)行檢測、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變評(píng)審結(jié)果。
2.競爭性磋商如何應(yīng)對(duì)投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競爭性磋商無效，應(yīng)二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請(qǐng)供應(yīng)商的第一種方式：在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。
采購流程
1.是否必須資格預(yù)審：依照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭”。這里的“應(yīng)當(dāng)”是強(qiáng)制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項(xiàng)目采購必須實(shí)行資格預(yù)審。
2.資格預(yù)審具體流程：資格預(yù)審公告發(fā)布媒介。資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。
資格預(yù)審公告內(nèi)容。項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定方法和標(biāo)準(zhǔn)，以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。
資格預(yù)審評(píng)審小組。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立評(píng)審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購的資格預(yù)審和評(píng)審工作。評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目評(píng)審。
資格預(yù)審結(jié)果。有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，可繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；通過不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審；重新資格預(yù)審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。
3.競爭性磋商采購只有一家供應(yīng)商符合要求如何處理：根照《財(cái)政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目），符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有2家的，采購活動(dòng)可繼續(xù)進(jìn)行；符合要求的供應(yīng)商（社會(huì)資本）只有1家的，采購人（實(shí)施機(jī)構(gòu)）或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)終止并重新開展采購。
4.競爭性磋商供應(yīng)商由采購人、評(píng)審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。
執(zhí)行階段
項(xiàng)目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會(huì)資本后，PPP項(xiàng)目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標(biāo)志著PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)行階段。
在實(shí)踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，項(xiàng)目執(zhí)行階段的核心是項(xiàng)目實(shí)施管理，如果把PPP項(xiàng)目采購視為一場婚姻的話，那么對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)施管理是保證項(xiàng)目后期穩(wěn)定運(yùn)營的有效途徑，穩(wěn)定運(yùn)營才是判斷PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預(yù)期會(huì)發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項(xiàng)目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。
移交階段
根據(jù)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對(duì)于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項(xiàng)目執(zhí)行完畢（特許經(jīng)營期滿）后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。
財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)（財(cái)金【2014】113號(hào)文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個(gè)階段”。除113號(hào)文規(guī)定外，若PPP項(xiàng)目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營-移交）運(yùn)作模式，項(xiàng)目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項(xiàng)目移交階段的移交范圍包括“期前啟動(dòng)移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。（作者：李根 黃飛翔 陳金茹 徐歡 王冠 單位：南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司）
來源：政府采購信息網(wǎng)
