無預算不采購 有預算不超支
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發(fā)布日期：2015年07月29日
政府采購預算是政府采購的“龍頭”。雖然“無預算不采購”，但目前政府采購預算在各地實踐中仍然存在許多情況和問題，采購人、執(zhí)行機構、監(jiān)管部門常常把政府采購預算撇在一邊，忽略了政府采購預算的地位和作用，這種作法是錯誤的，必須引起高度重視，切實做到“無預算不采購、有預算不超支”。
一、政府采購預算的地位和作用不容忽視
一是政府采購預算是采購活動的“指南”。《政府采購法》第六條規(guī)定：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行?！逼渲邪巳龑雍x：一是采購預算總攬了預算單位全部的采購活動，并作為部門預算的重要組成部分，報財政部門審核，報同級人大審批。二是經人大批準的采購預算具有法律效力，對采購活動約束力強，在執(zhí)行中不得突破。三是政府采購項目必須按批準的預算執(zhí)行。采購人圍繞采購預算這個“主心骨”來開展采購活動。采購計劃以采購預算為基礎，并控制在預算范圍內，按采購預算規(guī)定的用途和定額實施采購項目的。因此，采購預算是采購行動的“指南”。
二是政府采購預算是采購資金的源泉。按公共財政管理要求，采購預算必須如實、準確、完整地反映出預算單位全部的政府采購活動。沒有納入采購預算的采購項目，政府不得撥款；沒有資金保障的項目無法開展采購活動，否則政府將承擔法律責任。經人大批準的政府采購預算，既包括財政支出總預算安排的專項采購資金，還包括單位預算外資金和自籌資金的部分，使采購人具備了履行采購合同的支付能力，保障了政府采購項目的資金來源，使采購資金始終保持“有源之水”。
三是 政府采購預算是廢標的“標桿”之一?！墩少彿ā返谌鶙l規(guī)定：“……〔三〕投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的……”。將采購預算作為廢標的“標桿”——適用情形之一?？梢姴少忣A算極其重要。如果投標人的報價均超過了采購預算，意味著超出了采購人的支付能力，而超過的部分沒有資金來源，形成“空購”，導致采購項目無法實施，因而在這種情況下，以采購預算為基準，以資金保障為原則，采購人必須拒絕所有投標，即廢標。否則，突破政府采購預算，賒賬欠債采購，不僅損害了中標成交供應商的利益，而且讓政府采購“陽光” 誠信形象嚴重受損。
四是政府采購預算是采購績效評價的“尺度”。推行政府采購制度，就是降低采購成本，少花錢，多辦事，辦好事，從而提高財政資金的使用效益。而采購預算是政府采購經濟效益評價的基礎。采購預算支出節(jié)約額是采購預算與采購合同金額之間的差額。而采購成本節(jié)約率是采購預算支出節(jié)約額與采購預算之間的比率，反映采購成本的節(jié)約程度，是考察政府采購經濟效益的科學依據，也是財政預算管理水平的“晴雨表”，體現著財政支出管理的科學化、精確化，為以后采購決策提供了第一手的數據分析資料。
二、處于成長階段的政府采購預算
隨著我國預算改革的不斷推進，預算編制、執(zhí)行工作取得了重大進展，但由于政府采購預算管理起步較晚，政府采購預算管理制度在不斷發(fā)展和完善的改革歷程中仍存在七個問題：
一是對編制目的認識不清。有些采購人不重視政府采購預算的編制，預算剛性不強直接導致了采購的隨意性。這給各方的監(jiān)管和操作機構的統籌安排帶來了困難。在一些地方，政府采購預算正處于起步階段，有些人甚至還沒有弄清為什么要推行政府采購預算，認為預算只不過是將各預算單位分散的采購物資簡單地匯總、集中而已，或者認為把政府采購預算做得過細，會使自己陷入被動，年終節(jié)余的財政資金何必留到明年花？于是，在做預算時只做大方向體系分類和項目的大概數目，保持“靈活”，給采購意愿的變化留后路。這種做法從根本上影響了政府采購工作的順利進行。
二是對采購政策了解不夠。一些采購人對政府采購政策還不太了解，在編制政府采購預算時存在漏報等行為，導致在部門預算審核過程中出現一些明顯屬于政府采購范圍的項目而未實行政府采購的現象。
三是范圍及標準確定難統一。中央和地方各級財政狀況的差別使政府采購預算范圍及標準的確定較難統一。在政府采購預算執(zhí)行過程中出現了預算歸預算、執(zhí)行歸執(zhí)行的問題。如制度建設、機構建設、基礎檔案資料建設與保管、政府采購管理人員的配備等基礎工作還有待進一步加強等。
四是政府采購預算不完整。如政府采購預算的編制缺乏必要的依據，政府采購預算不完整，預算單位利用預算外資金和自籌資金進行的采購還有相當部分沒有編入政府采購預算中來，政府采購預算環(huán)節(jié)的管理、采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理和公共性資產管理之間未能實現信息共享，缺乏相互間協調和配合。
五是采購預算編制不規(guī)范。由于人們長期以來形成的管理習慣，有些單位對政府預算采購編制不夠重視，在不同程度上還存在著“爭盤子、搶資金”的現象，預算編制隨意性很大。對采購項目不進行科學的認證，不進行充分的市場調研，采購預算的編制不是過高就是過低，特別是有些專項資金在編制預算時還沒有項目實施計劃，預算編制存在項目不夠具體和細化、采購標準不統一、政府采購預算與實際采購相脫節(jié)等情況。另一方面在政府采購預算執(zhí)行中出現重視資金的分配，忽視資金的具體使用等情況，致使采購計劃受到人為因素的影響，難于操作，增加了采購成本，降低采購了效率。
六是采購預算與部門預算脫節(jié)。政府采購預算與部門預算沒有同步編制，結果形成二者間的脫節(jié)，造成政府采購預算執(zhí)行過程中沒有資金保證。編報政府采購預算，對采購預算金額的確定基本上不以"市場價"為參照依據，而是人為地以一個整數來估算、公共支出項目不能細化到政府采購集中采購目錄，有的編報的采購項目不符合國家相關政策規(guī)定，或單位根本無財力進行采購。
七是采購過程缺乏有效監(jiān)督 。在實際工作中，要防止政府采購預算代替政府采購計劃、方案，或者用政府采購計劃、方案代替政府采購預算的問題；首先要增強采購的計劃性，將欲采購的項目全面、詳細地在部門預算政府采購預算中反映出來，政府采購監(jiān)管部門和操作部門要嚴格按照批準的預算項目進行監(jiān)管和采購，不得擅自改變資金用途和超標準采購。
三、把好“三關”加強和完善政府采購預算管理
針對上述存在的問題，筆者認為，只有強化預算約束、細化采購目錄，編實、編全采購預算，才能積極推進政府采購的各項工作。
采購預算問題不容忽視。監(jiān)管部門必須“對癥下藥”，把好 “三關”，強化政府采購預算管理。
一、抓事前監(jiān)督，把好編報關。政府采購采購預算的編制與批復是政府采購工作的起點和關鍵環(huán)節(jié)。一要把握采購預算的同一性。各預算單位應隨同部門預算一起統一編制政府采購預算，與部門預算形成統一的整體，兩者不能割裂開來，將資金預算與采購預算完整地統一起來，精打細算，明確政府采購范圍、采購項目及標準、資金來源、采購方式，確保重點項目，節(jié)約采購資金。二要把握采購預算的全面性和完整性。各預算單位的政府采購預算，將統籌財力與細化采購項目緊密結合起來，從采購項目、資金、行為加以分析統一編報，不得漏報、空報、瞞報，切忌“假、大、空”，搞“赤字預算”或“寅吃卯糧”，必須如實、準確、完整地反映出預算單位全部的政府采購活動。三要實行政府采購預算批復制度。政府采購預算經各級人民代表大會批準后便具有法律效力，強化其法律地位，有效保障政府采購資金，保證采購活動的正常進行，從而剛性地約束采購行為。
二、抓事中監(jiān)控，把好執(zhí)行關。政府采購項目要通過預算執(zhí)行來完成。采購預算是編制采購計劃的依 據和基礎，而采購計劃是采購預算的實施方案。各預算單位要嚴肅執(zhí)行批復的政府采購預算，及時向監(jiān)管部門上報日常的政府采購工作計劃。由監(jiān)管部門根據“先預算后計劃”和先有資金后采購“的原則，加以逐項審核，再批準政府采購計劃，核定具體的采購方式，依法歸集支付采購資金，切實履行監(jiān)管職責。由采購代理機構實行公開操作的采購程序，確保合同順利執(zhí)行，履行采購執(zhí)行職責。這樣，把握好采購計劃的全面性、合法性和有效性，嚴格按下達的采購計劃執(zhí)行，與采購預算一一對應，環(huán)環(huán)緊扣，二者不脫節(jié)，不脫離采購預算控制“軌道”，不虛列采購項目支出，增強政府采購預算約束力，克服政府采購的隨意性，確保采購項目順利、高效的實施，即時滿足采購單位的需求，提高采購計劃的時效性和實用性，保證順利完成采購任務。
三、抓事后檢查，把好監(jiān)管關。要從維護政府采購預算的嚴肅性和權威性的角度，對政府采購預算的編制與執(zhí)行，從采購預算的內容上著手對政府采購預算實施全面的監(jiān)督檢查。采購單位是否按集中采購目錄及政府采購限額標準編制采購預算；是否將公共支出項目全部納入了政府采購預算；在資金上是否統籌了單位財力，既包括財政預算資金，也包括預算外資金、政府性基金和政府擔保資金等以及與財政性資金配套的資金等；在采購項目上是否包括了所有納入集中采購目錄以內或者限額標準以上的擬采購的貨物、工程和服務項目；在采購行為上是否囊括購買、租賃、委托、雇傭等?？词欠癜聪逻_的采購計劃執(zhí)行采購程序，看采購單位采購項目預算金額與合同價款是否相符，有無突破預算項目和標準的行為，有無自行采購行為。這樣，嚴格采購項目的執(zhí)行，及時了解采購預算執(zhí)行情況，嚴肅查處違法違規(guī)行為，保證采購預算執(zhí)行效果，維護政府采購的權威，增強采購預算的法律效力，從而提高財政資金的使用效益，實現政府采購目標。（江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局 趙長寶）
來源：中國政府采購網
