政府購買“運動”的隱憂
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發(fā)布日期：2014年11月25日
社工機構(gòu)之間為了爭取合同，可能會像香港一樣，出現(xiàn)服務(wù)錦標賽。圍繞著合同列明的服務(wù)項目和評比指標，各家機構(gòu)使出渾身解數(shù)，互相比拼。但是這些服務(wù)可能并不符合目標群體的需要，甚至產(chǎn)生資源浪費的情況。相反，社區(qū)內(nèi)一些需求，由于沒有涵蓋在合同中，社工機構(gòu)也沒有額外的資源，卻被忽略了。
從2008年試點，到2012年全面鋪開，廣州市政府正在推行購買社會服務(wù)的政策創(chuàng)新。中標的社工機構(gòu)，委派社工進駐鎮(zhèn)街家庭綜合服務(wù)中心，為社區(qū)居民提供家庭、青少年、長者等綜合性專業(yè)服務(wù)。政府購買服務(wù)在國內(nèi)尚算新鮮事物，但是上世紀80年代歐洲已經(jīng)有不少國家嘗試這種做法，也是目前許多國家和地區(qū)，為了提高政府管理效率、支持社會組織、優(yōu)化社會資源的全球性選擇。
廣州也出現(xiàn)了政府購買社會服務(wù)的“運動”。稱其為“運動”，一是因為廣州市的財政投入非常大。連同專項服務(wù)，過去七年廣州市區(qū)兩級政府用于購買服務(wù)的財政投入，累計超過11億元，增長60倍。尤其過去三年，每年投入穩(wěn)定在3億元左右。對比另一組數(shù)據(jù)，過去五年，廣東全省各級政府投入政府購買服務(wù)的資金約20億元。換句話，廣州市占了半壁江山。
而且，這種全方位覆蓋的購買力度，“激發(fā)”出一個相對完整的制度鏈條。短短三年已經(jīng)初步形成財政預(yù)算、政府采購、合同簽訂、資金撥付、財務(wù)審計、績效評估等一系列制度設(shè)計。除此之外，社工組織數(shù)量快速增加，也產(chǎn)生大量就業(yè)崗位。目前全市共有155個家綜，涉及217個社工機構(gòu)。截至2013年底，全市家綜共提供就業(yè)崗位3493個，其中超過六成是社工崗位。
如此大規(guī)模的政府購買，政府作為出資方，想搞清楚錢花得值不值，當(dāng)然可以理解。但是對社工組織產(chǎn)生什么影響，同樣值得思考。廣州借鑒的是香港“整筆撥款”方式，這種模式是將一項社會服務(wù)的費用封頂，整體打包給中標的社工機構(gòu)。政府在合同中，不具體控制社工機構(gòu)的人員編制、薪酬架構(gòu)以及其他方面的費用支出，但是列明服務(wù)產(chǎn)出和服務(wù)成效等具體指標。比方，廣州每個家綜一年是200萬元的購買經(jīng)費，政府對工作人員的數(shù)量、專業(yè)和資歷，只作原則性的最低要求，但是強調(diào)績效評估。據(jù)統(tǒng)計過去一年，以家綜服務(wù)為主的中期和末期評估接近300場次，相當(dāng)密集。
可見，“整筆撥款”模式的最大特點，是社工機構(gòu)必須按照合同列明的要求，提供特定服務(wù)，最終表現(xiàn)將決定是否續(xù)約。這種購買方式以目標產(chǎn)出為導(dǎo)向，過程相對靈活。這產(chǎn)生的第一個后果是，社工機構(gòu)在人員管理上承受極大壓力。因為能否續(xù)簽并不確定，一旦斷糧，以每個家綜每10萬元至少配備1位社工計算，這10位員工的去留變得棘手。另外，社工機構(gòu)最大成本在于人力成本，在“饑一頓飽一頓”的預(yù)期下，一線社工的薪酬待遇很容易成為被擠壓的部分。這也是造成目前社工工資整體偏低，人員流動大，服務(wù)質(zhì)量受影響的重要原因。
其次，社工機構(gòu)在經(jīng)費來源上極度依賴政府，財務(wù)風(fēng)險極大。每年200萬元的家綜購買費用，社工機構(gòu)普遍反映不足以支付項目開展的全部費用，需要想方設(shè)法從其他渠道籌錢。但是目前社工機構(gòu)整體的籌款能力較低，主要經(jīng)費來源嚴重依賴政府購買服務(wù)的財政投入，缺乏能力從等其他渠道籌得資金。一旦“斷糧”、“減糧”，開展的服務(wù)項目、服務(wù)人數(shù)和社工人數(shù)，必然會萎縮。典型的例子是2008年全球經(jīng)濟危機發(fā)生后，英國政府削減了慈善領(lǐng)域的預(yù)算，直接導(dǎo)致慈善組織總收入減少，以及慈善組織的支出銳減。許多英國慈善組織不得不裁員、降薪，關(guān)閉服務(wù)站點。因此，如何協(xié)助社工機構(gòu)拓寬經(jīng)費來源，降低財務(wù)風(fēng)險，是這種模式下需要解決的難題。
還有一點令人擔(dān)憂，社工機構(gòu)之間為了爭取合同，可能會像香港一樣，出現(xiàn)服務(wù)錦標賽。圍繞著合同列明的服務(wù)項目和評比指標，各家機構(gòu)使出渾身解數(shù)，互相比拼。但是這些服務(wù)可能并不符合目標群體的需要，甚至產(chǎn)生資源浪費的情況。相反，社區(qū)內(nèi)一些需求，由于沒有涵蓋在合同中，社工機構(gòu)也沒有額外的資源，卻被忽略了。
政府購買方式的這些弊端，在不少國家和地區(qū)的實踐中，已經(jīng)對社工機構(gòu)和社會服務(wù)產(chǎn)生不良影響，應(yīng)該成為我們的前車之鑒。（作者：鐘曉慧，為中山大學(xué)中國公益慈善研究院助理研究員）
來源：南方日報
