市場化是公共資源交易的陽光之路
http://www.zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2014年07月28日
公共資源交易,泛指政府采購、國有產權交易、土地使用權出讓、工程建設項目招投標等所有涉及公共資源的交易活動。
2013年下發(fā)的《國務院機構改革與職能轉變方案》提出,要在2014年6月底前提出整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案,由中央編制辦公室協(xié)調。目前,全國省、市、縣級的公共資源交易中心已經有700多個,廣東、四川、海南、青海等省份相繼整合成立了全省統(tǒng)一的公共資源交易中心。統(tǒng)一性的公共資源交易中心的建立,已成為從源頭上防控腐敗和新一輪行政體制改革的重要舉措。就此話題,本報邀請業(yè)內專家進行了對話。
苗偉(以下簡稱“苗”):中國報價網委員會主任,長江流域共同市場執(zhí)行會長,山東產權交易中心黨委書記、總經理。
馬清偉(以下簡稱“馬”):大眾日報編輯。
按照市場規(guī)律,在同等質量的前提下,買東西當然是越便宜越好,賣東西當然是價越高越好。但在公共資源交易領域,目前很多時候不是這樣的。
馬:公共資源的配置過去一般掌握在政府部門手中,這就造成一方面資源是由政府而非市場來配置的,資源的利用效率不高；另一方面也使得工程建設項目招投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產權交易、政府采購等涉及公共資源配置的領域成為腐敗的高發(fā)易發(fā)區(qū)。可以說,成立統(tǒng)一的公共資源交易中心、通過市場化的手段來配置公共資源,從一開始就被賦予了“源頭上防控腐敗”的使命。
苗:在公共資源配置領域,近些年我們國家已經做了一些市場化的嘗試,比如政府采購公開化、工程建設項目招投標、土地出讓招拍掛等,從實踐的效果來看,確實在防控腐敗方面發(fā)揮了巨大的作用,但依然有很多問題存在。主要原因我覺得就是資源配置的市場化程度還不夠徹底,市場建設還不夠統(tǒng)一,市場的監(jiān)管體系也還不夠健全、監(jiān)管還不夠嚴格。所以中央決定,設立統(tǒng)一的公共資源交易中心,以更大力度推進公共資源交易的市場化程度和規(guī)模,真正讓市場在公共資源的配置中起決定性作用。
公共資源交易中心的設立,對暗箱操作、私相授受等腐敗問題的解決肯定會有促進作用,但其作用能發(fā)揮到什么程度,我覺得還要看公共資源交易中心是如何運作的,也就是它本身的市場化程度和監(jiān)管機制的問題。
目前我省還沒有建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺,但市場化的嘗試很早就有了,省級的、分部門分領域的平臺有政府采購中心、醫(yī)藥集中采購服務中心、產權交易中心等；市一級在這方面走得更遠,濟南、濟寧、濱州等地已經建立了自己的公共資源交易中心。但這里面存在一個問題,即它們市場化的程度是不一樣的,有的市場化程度高,有的市場化程度低,而且這里面還存在市場因部門或地域而分割的情況,各個交易平臺的覆蓋范圍都相對有限。市場化的程度與預防腐敗功能的發(fā)揮密切相關,因此這是一個核心的問題。
馬:目前其他省份成立的公共資源交易中心,都強調所有的公共資源交易都必須強制性的進場,禁止任何形式的場外交易,并編制了相應的目錄。
苗:為什么要強制進場?因為我們現(xiàn)在的公共資源配置,很多時候是不受市場規(guī)律控制、跟市場規(guī)律相悖的。按照市場規(guī)律,在同等質量的前提下,買東西當然是越便宜越好,賣東西當然是價越高越好,但目前很多情況不是這樣的。所以公共資源交易的強制進場應該是一個方向。另外,公共資源交易中心也有責任和義務,通過很好的服務把客戶吸引到自己這里來,而不能因為有了強制性的進場規(guī)定就忽略了服務,那也是不行的。
市場的覆蓋范圍很大程度上決定了市場化的程度。對三、五個人交易,也是市場化,但真正想買的人可能根本就不知道。因此要建立全省統(tǒng)一的交易市場。
馬:一些地方或部門已經設立了自己屬地或行業(yè)的公共資源交易中心,比如濟南、濟寧、濱州等地都設立了市一級的交易中心；分行業(yè)或領域的則有山東省政府采購中心、山東省醫(yī)藥集中采購服務中心、山東產權交易中心、山東省礦業(yè)權儲備交易中心等。把這些分散的交易平臺整合成一個統(tǒng)一的、全省性的公共資源交易平臺,它的好處是什么?
苗:整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺,應實現(xiàn)公共資源交易市場的“五統(tǒng)一、四標準”。
“五統(tǒng)一”是指實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管體制、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一收費標準、統(tǒng)一資金結算；“四標準”是指是指專業(yè)市場實現(xiàn)信息發(fā)布標準化、交易流程標準化、專家?guī)旃芾順藴驶?、鑒證檔案標準化。
有了統(tǒng)一性和標準化,才能讓市場不受區(qū)域、行業(yè)限制,起到信息集聚、價值發(fā)現(xiàn)和陽光公開的作用。如果不統(tǒng)一,比如一個縣、一個市分別建立相互分隔的市場,那么它的信息發(fā)布、公開,充分實現(xiàn)買方、賣方對接,都是有限制的。市場的覆蓋范圍很大程度上決定了市場化的程度。對三、五個人交易是市場化,對幾萬人交易也是市場化,只是程度不同而已。有些機構過去找個報紙的中縫、趁個周末,發(fā)布信息,能夠看到的人就很少,而真正想買的人可能根本就看不到,這里面就可能有尋租的空間。
另外,統(tǒng)一的市場可以實現(xiàn)“電腦管人腦,全程不可逆”。在公共資源的交易過程中,最大的一個問題就是轉讓方(采購方)亂設條件,限制買家(賣家)。一些技術性條件可能只有行內人才能看出來,外人看不出來,這實際上就是人為設置了壁壘,比如投標企業(yè)必須要有什么樣的技術,資產負債率或人員資質必須達到什么樣的程度。這么一限制,符合條件的就很少了。如果公共資源交易中心的系統(tǒng)與紀檢監(jiān)察部門、主管部門是相通的,交易信息一旦輸入網絡便不能取消,想要取消就必須說明理由,需要在系統(tǒng)里面?zhèn)浒浮⒘粝潞圹E,那么暗箱操作的空間就很小了。
馬:成立統(tǒng)一的公共資源交易中心,可以有效解決“市場分割”和相關部門“管辦不分”的弊病,但同時不同行業(yè)有不同的交易規(guī)律,各市、縣也可能存在自身的特殊情況,公共資源交易中心在建立統(tǒng)一大市場的過程中,一定要注意建章立制的問題,同時也要解決好省、市、縣三級有效聯(lián)動的問題。
苗:公共資源交易中心就是一個大平臺,這個平臺里面根據(jù)交易品種、領域的不同,會有很多的專業(yè)市場,而每個專業(yè)市場都有自己的交易體系。所有的公共資源交易都在一個大平臺上,但具體運作可能就是在自己的專業(yè)子系統(tǒng)里面。這并不妨礙市場的統(tǒng)一性,因為統(tǒng)一性主要是體現(xiàn)在信息發(fā)布和交易監(jiān)管上的。
省級公共資源交易中心需要建立一個網絡樞紐基地,同時也要有一個有形市場。我覺得在當前信息化的條件下,沒必要建立很多的有形市場,縣一級基本上可以不設,市一級也沒必要每個市都設。關鍵是我們要有統(tǒng)一的交易系統(tǒng)和監(jiān)管系統(tǒng),兩條系統(tǒng)向下延伸就可以把下面的層級都聯(lián)系起來。只要交易規(guī)則、信息發(fā)布、監(jiān)管體系等是統(tǒng)一的,它們就只是作為省級大平臺的一個分支機構或區(qū)域中心而存在。同時,這樣也可以有效避免層級越低行政干預可能性越大的弊病。
任何進場或者說公開的操作都比私下的操作要好,但公開操作也有程度的不同。在村里公開、鄉(xiāng)里公開、縣里公開,還是市里公開、省里公開,乃至全國公開,它的公開程度是不同的,而程度不同就決定了效果的差異。在目前信息化的條件下,聯(lián)網操作的方式顯然要比物理網點更容易實現(xiàn)大市場的目的。
企業(yè)相比事業(yè)單位的運作方式要更合適,因為它沒有主管部門,不是“誰家的孩子”,反而更有利于受到來自各個部門和社會的監(jiān)管監(jiān)督。
馬:在已經建立省一級公共資源交易中心的省份中,廣東、四川等省都把交易中心定性為省政府直屬、正廳級的公益一類事業(yè)單位,由財政進行撥款。但也有一些地方,比如北京、上海,是把公共資源交易中心作為一個企業(yè)化的平臺來運作。
苗:公益性的、不收費的模式,并不一定就是好的。因為如果它沒有一個正常的利益交換,就很可能會出現(xiàn)一個暗的、私下里的利益交換,從而引發(fā)更多的問題。另外,不收費的同時也就沒有了活力、動力,在服務上就會有欠缺。當然,收費必須是合理、透明、有充分監(jiān)管的。有了利益的引導,公共資源交易中心就更有動力和積極性,去把公共資源的價格賣上去,或把公共采購的價格降下來。
公共資源交易中心采用企業(yè)化的方式來運作,在以下幾個方面更有優(yōu)勢。第一,管辦分離。過去我們基本上都是在政府機關下面設立一個事業(yè)單位或者由某一個處室來辦市場,因此這個市場的主辦方實際上就是政府自身,同時政府還要監(jiān)管市場。這就造成了管辦不分、同體監(jiān)督的局面。相反如果由一個市場化的機構,也就是企業(yè)來辦市場,由于企業(yè)與政府之間沒有行政上的隸屬關系,這種情況下企業(yè)與政府之間就是一種以市場為主體、政府來實施監(jiān)管的關系,從而可以有效地實現(xiàn)管辦分離、異體監(jiān)督。
第二,政企分開。由企業(yè)來辦市場,將更有利于市場獨立自主地發(fā)揮作用。市場的建立只是第一步,更重要、更關鍵的是市場有沒有活力,市場主體能不能發(fā)揮它們的主動性、創(chuàng)造性。
第三,有效監(jiān)管。作為一個企業(yè),因為它沒有主管部門,不是“誰家的孩子”,反而更有利于受到來自各個部門和社會的監(jiān)管監(jiān)督。而事業(yè)單位都有隸屬的部門,它必須掛靠在某一個行政部門下面,因此它跟政府部門有著非常密切的行政關系。它的上級部門可以對它進行監(jiān)管,但其他部門就難以發(fā)揮監(jiān)管作用了。
第四,不增加政府負擔。企業(yè)化建立公共資源交易中心不增加政府機構設置、不增加行政、事業(yè)人員編制、不增加政府公共預算經費支出,也符合我國行政體制改革的大方向。
總體上說,企業(yè)化的運作方式不一定是最好的方式,但相對來說卻是一個更好的方式。尤其是在希望以市場化的手段減小政府對資源配置的影響力方面,企業(yè)比事業(yè)單位能做的要更多。
馬:成立公共資源交易中心的一個目的是“從源頭上預防和控制腐敗”,但所有的公共資源交易都在一個中心、一套體制下進行,對交易中心本身的監(jiān)管就會變得格外重要。目前大部分地區(qū)的公共資源交易中心都采取“一委一辦一中心”的模式:“一委”是公共資源交易監(jiān)管委員會,“一辦”是公共資源交易監(jiān)管委員會辦公室,“一中心”是公共資源交易中心。但也有例外,比如廣東就只有“一委一中心”。
苗:一委、一辦加各監(jiān)管部門、一中心的監(jiān)管模式才是比較合適的。各監(jiān)管部門現(xiàn)在是,將來仍然是市場監(jiān)管的主要力量。我們現(xiàn)有的分部門的監(jiān)管,很多都是在既有的法律法規(guī)框架下來實施的,而任何監(jiān)管部門對市場活動的監(jiān)管,也必須是要有法律法規(guī)作支撐的。如果說把既有的這些監(jiān)管都去掉,只交給某一個部門或機構來監(jiān)管,這是缺乏合法性的。比如國資委監(jiān)管國有資產和產權的流轉,財政部門監(jiān)管政府采購,建設部門或土地部門監(jiān)管土地流轉,相對應的分別有《國資法》、《采購法》和《土地管理法》,這是公共資源交易監(jiān)管的依據(jù)。因此,部門監(jiān)管現(xiàn)在和將來相當長的時間內都不能取消。那么要解決什么問題呢?就是部門既辦市場又管市場的問題,也就是管辦不分、同體監(jiān)督的問題。之前的政府部門與部門之間是分割的,現(xiàn)在要成立一個統(tǒng)一的公共資源交易中心,它不隸屬于任何政府部門,因此我們同樣需要有一個跨部門的、綜合的監(jiān)管部門,即“委”下面的“辦”。這樣就既不影響部門依據(jù)各自的法律法規(guī)來實施監(jiān)管,同時在遇到一些棘手的、并沒有明確規(guī)定由哪一個部門管理的問題的時候,又可以由監(jiān)管辦公室來協(xié)調解決。監(jiān)管辦公室一方面制定綜合性的市場運行規(guī)則制度,另一方面又對公共資源交易中心實施一般性的監(jiān)管,而專業(yè)性的監(jiān)管還是由原來的主管部門負責。這樣,既有綜合性的監(jiān)管,又有專業(yè)性的監(jiān)管,暗箱操作、私相授受就能得到有效的控制,公共資源交易的陽光化、公開化就能得到實現(xiàn)。
而最上層的公共資源交易監(jiān)管委員會,相對來說應該是一個比較虛的議事機構。它更多的是承擔設立交易規(guī)則和標準、編制進場目錄等頂層設計的職能,或者是在監(jiān)管辦公室也協(xié)調不了的情況下,解決一些重大的分歧或矛盾。它的常設機構就是監(jiān)管辦公室。
公共資源交易中心的建立,既需要市場發(fā)揮作用,也需要政府發(fā)揮作用。市場的作用主要使信息發(fā)布得更廣泛,運作得更規(guī)范,服務得更便捷。但如何建立起一個完善的市場體系、統(tǒng)一的交易規(guī)章制度,以及實施有效的監(jiān)管,則是政府必須要做的事。所以這兩個方面可以說不可偏廢。
來源：大眾日報
