政府購買社會工作服務(wù)（文中簡稱社工服務(wù)購買）是指將原來由政府直接辦理、為社會發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項交給社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費用。這是一種“政府倡導(dǎo)、定向購買或委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)的方式，本質(zhì)上是政府采購行為，內(nèi)容上屬政府采購范疇，是發(fā)達(dá)國家和新興工業(yè)國家通行的成熟做法，具有社會“穩(wěn)定器”的作用。這也是一種適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要并與國際慣例接軌的新型政府購買方式，有著廣闊的發(fā)展前途。
社工服務(wù)購買是現(xiàn)代文明成果
社會工作服務(wù)是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會解決社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定的科學(xué)方法與社會制度。作為一門關(guān)于“助人自助”的學(xué)科和專業(yè)方法，早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的歐美國家就誕生了；只是作為一種制度安排，成為關(guān)于社會管理、社會保障和社會服務(wù)的制度，則是20世紀(jì)30年代以來的事情。二戰(zhàn)前后，隨著科技革命和經(jīng)濟的高速增長，隨著工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，隨著民權(quán)運動和新工人運動的發(fā)展，歐美各國都面臨許多的社會問題與社會矛盾沖突。通過一系列“社會計劃”和社會福利政策去調(diào)整利益格局、化解社會矛盾沖突、維護(hù)社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，便成了這些國家普遍面臨的重大課題。但實行這些“社會計劃”和福利政策，顯然不能僅僅依靠單一的、有限的政府資源和行政權(quán)能，也不能依靠非政府、非營利的社會服務(wù)機構(gòu)的單打獨斗，而需要建立能夠有效整合各方資源、實現(xiàn)政府和非政府組織特別是非營利社會團(tuán)體共同治理的社會工作服務(wù)制度安排，需要建立一套有利于非政府組織、非營利組織發(fā)育、發(fā)展的政策導(dǎo)向和法律規(guī)范，以及在社會分工原則下的政府與非政府組織之間合作互動的機制。正是在這一背景下，職業(yè)化、專業(yè)化與社會化的社會工作服務(wù)制度應(yīng)運而生，作為非政府組織和非營利組織最重要載體的社會工作服務(wù)機構(gòu)迅猛發(fā)展；而政府與社會工作服務(wù)機構(gòu)之間則形成了購買社會服務(wù)與提供社會服務(wù)的合作機制。戰(zhàn)后的歐美國家如此，20世紀(jì)70年代以來經(jīng)濟起飛的新加坡以及我國香港和臺灣地區(qū)也都如此。
當(dāng)今世界包括發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)化國家在內(nèi)的大多數(shù)國家和地區(qū)，都已將社會工作服務(wù)制度納入整個社會管理、社會福利和社會服務(wù)的制度框架，并賦予社會工作服務(wù)制度四大特征：（1）政府與社會的分工合作。其核心是“政社分開”，即政府與非政府社會組織的職能分離以及事業(yè)目標(biāo)的合作。（2）用以購買社會工作服務(wù)的公共財政體系。這是政府與非政府社會組織分工合作的基礎(chǔ)。（3）社會工作服務(wù)的非營利性質(zhì)。（4）專業(yè)化、職業(yè)化的工作體制。
經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，當(dāng)代社會工作的領(lǐng)域、對象日趨擴大，社會工作的制度功能也日趨完善。就其領(lǐng)域而言，已經(jīng)從社區(qū)、慈善場所擴大到學(xué)校、醫(yī)院、福利機構(gòu)以及企業(yè)、監(jiān)獄和法院等。就其工作對象而言，已從弱勢群體、邊緣群體逐步擴大到所有需要社會支持和幫助的人群。就其功能而言，已不再僅僅是幫助窮人的慈善行為，而是一種專業(yè)的社會協(xié)調(diào)與社會控制的手段，運用它可以有效地扶貧幫困，彌合社會矛盾，預(yù)防社會犯罪，實現(xiàn)個人與社會的和諧關(guān)系，提升社會福利與社會保障的水平，維護(hù)社會的穩(wěn)定與進(jìn)步。
我國社工服務(wù)購買方式亟待轉(zhuǎn)型
計劃經(jīng)濟色彩濃厚
我國曾長期處于計劃經(jīng)濟時代，國家通過高度集權(quán)的行政權(quán)力體系控制著全部經(jīng)濟生活、政府生活和社會生活領(lǐng)域，企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等組織和社會福利機構(gòu)均成為國家權(quán)力的下屬“單位”，政府與企業(yè)及其他社會組織的功能目標(biāo)高度一致，現(xiàn)代意義上的市場、社會、社區(qū)以及企業(yè)和非政府的社會組織都難以發(fā)育起來。只是經(jīng)過最近30多年來的經(jīng)濟體制改革，我國才初步構(gòu)建起“政企分開”和“社企分開”的經(jīng)濟體制，實現(xiàn)了企業(yè)與政府、社會組織之間的職能分化，發(fā)育并建立了初步與國際接軌的市場經(jīng)濟體系。在此社會環(huán)境和條件下，我國社工服務(wù)購買實質(zhì)上存在于各社會工作管理部門或事業(yè)單位，但卻是職能與功能混淆，管理與服務(wù)并行，發(fā)展進(jìn)程緩慢。從服務(wù)領(lǐng)域上看，廣泛地分布于教育、醫(yī)療、民政、社會保障、工青婦、司法及“三農(nóng)”等多個社會公共領(lǐng)域；從服務(wù)對象上看，主要是社會救災(zāi)救助、扶貧扶困、助殘、優(yōu)撫等。
應(yīng)該說，我國傳統(tǒng)的社工服務(wù)購買的方式，對于維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但實踐表明，我國社會體制方面的改革步伐一直嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟體制改革。在社會服務(wù)與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的問題至今仍然非常突出。在解決各種社會問題和社會矛盾的時候，在面對各類需要幫助的弱勢群體、邊緣群體和問題人群的時候，在“單位人”愈益向“社會人”過渡的時候，我們基本上仍然沿襲著傳統(tǒng)的、單一的行政化和單位化的管理體制。即使已經(jīng)運行十年的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”這一社區(qū)建設(shè)體制，也至今沒有跨越行政化與單位化的模式。這種體制的根本缺陷在于：政府繼續(xù)沿襲著以往社會服務(wù)與社會管理集權(quán)者和提供者的“越位”角色，而現(xiàn)代社會所必需的非政府組織和非營利組織始終難以發(fā)育和發(fā)展起來，以致無法承接政府及企事業(yè)單位應(yīng)該剝離和讓渡出來的那些社會服務(wù)與社會管理職能。其結(jié)果是，一方面政府在社會服務(wù)和社會管理實踐中始終顯得剛性有余而柔性不足，缺乏高效率的人性化手段，且經(jīng)濟成本、政治成本和道義成本始終居高不下；另一方面，政府難以有效開發(fā)、整合與利用社會管理和社會服務(wù)等方面的資源；同時，體制外的許多社會管理與服務(wù)的盲點長期無法顧及和解決，如邊緣群體的再社會化、弱勢群體的自助和自立等工作沒有專業(yè)輔導(dǎo)人員來做，“問題青年”沒有歸口機構(gòu)進(jìn)行輔導(dǎo)教育等，所有這些又極易引發(fā)新的社會矛盾和問題。
五大問題制約社工服務(wù)購買
從微觀操作上講，我國政府購買社會服務(wù)工作還面臨以下主要問題：一是管理體制和服務(wù)機制老化，難以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，原有的社會工作服務(wù)管理模式和服務(wù)機制已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的要求，而與現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會工作服務(wù)機制還未完全建立，政府購買社會服務(wù)的體制還沒有完全形成，大量的社會工作服務(wù)仍然由政府通過社會工作管理部門，如民政、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等行政事業(yè)單位或團(tuán)體組織來承擔(dān)和提供，社會工作被納入行政框架之中，社會工作功能定位在行政管理的范疇，一方面服務(wù)機制老化，一方面多樣化復(fù)雜化的社會需求激增，其結(jié)果是各相關(guān)部門忙得不亦樂乎，但仍然難以招架。二是管理模式單一，服務(wù)效率低下。當(dāng)前，社會工作形成于計劃經(jīng)濟體制，主要由政府相關(guān)職能部門專門機構(gòu)及單位來幫助有困難的社會成員解決其面臨的各種各樣問題，形成了行政性、半專業(yè)化的社會工作服務(wù)管理模式。其具體表現(xiàn)為：第一，社會成員在遇到困難時，按照行政系統(tǒng)劃分尋求幫助，有單位的向所屬單位提出要求，未就業(yè)者則通過街道辦事處和居民委員會解決生活中的困難，在具體操作上，要求解決困難的申請交給主管人員，主管人員則根據(jù)國家政策決定如何解決問題，或橫向聯(lián)絡(luò)，或上報審批，程序繁瑣，方式單一。第二，從事社會工作服務(wù)的工作人員主要是各級與之相關(guān)的行政事業(yè)單位工作人員，他們大多沒有受到社會工作知識、技巧的訓(xùn)練，沒有系統(tǒng)的理論知識，完全憑借日常工作經(jīng)驗去解決問題，如果遇到復(fù)雜的問題，缺少專業(yè)技巧和知識，降低了服務(wù)效率。三是支出管理環(huán)節(jié)多，資金使用效率低。按照目前預(yù)算支出管理體制，財政部門按歸口管理原則，將經(jīng)費撥付從事社會工作服務(wù)的主管部門，然后由各主管部門下?lián)艿骄唧w從事社會工作服務(wù)的單位，最后才安排到具體某一項社會工作服務(wù)中，支出鏈條長，還存在層層扣減的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)經(jīng)費縮水。這種不能按照具體服務(wù)項目進(jìn)行資金安排的支出管理模式，增加了社會工作服務(wù)的行政成本，也導(dǎo)致資金使用效率低下。四是資金投入單一，財政負(fù)擔(dān)沉重。長期以來，我國社工服務(wù)購買財政狀況是：一方面社會公共服務(wù)需求不斷增加，一方面相應(yīng)資金收入和資金來源保障體制狹窄；一方面是財政資金不足、財力有限，一方面是社會服務(wù)缺乏市場競爭，資金使用效率低下，不能達(dá)到應(yīng)有的效果。從管理體制和運行機制上講，社會工作服務(wù)人員與社會工作管理人員角色不清，所有從事社會工作服務(wù)的人員全部按現(xiàn)有的管理體制實行財政供養(yǎng)，加重了財政負(fù)擔(dān)。五是購買行為缺乏市場機制參與，成本核算不科學(xué)。社會公共服務(wù)是一個龐大的社會工程，依靠政府已不能滿足社會發(fā)展的需要，需要社會力量的廣泛參與，目前依托社會力量參與公共服務(wù)還沒有法律上的保障，導(dǎo)致政府購買社會公共服務(wù)的范圍受到限制，缺乏市場競爭機制，基本上由事業(yè)單位承擔(dān)社會公共服務(wù)，由政府間接購買或直接參與社會工作服務(wù)，導(dǎo)致機構(gòu)復(fù)雜，整體效能差，成本核算不科學(xué)。
當(dāng)前社工服務(wù)購買的實踐
我國這種傳統(tǒng)上與計劃經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)，政府既是管理者又是服務(wù)員的社工服務(wù)購買的管理體制和運行機制已很難適應(yīng)社會發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和行政管理體制改革的深化，政府按照市場經(jīng)濟和《政府采購法》的要求，創(chuàng)新社會管理和社會服務(wù)方式，對政府購買公共服務(wù)實行政府采購，進(jìn)行了積極的探索。
如上海市率先在社會管理體制改革方面試點，并以此為切入點建立相應(yīng)的新的政府購買財政體制和運行機制；無錫更是以市委辦文件下發(fā)《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求行業(yè)管理部門（政府主管部門）將政府所需購買的公共服務(wù)事項及具體要求向社會公布，并以公開招標(biāo)方式確定服務(wù)供應(yīng)方。河南省自1999年政府采購制度改革開始以來，將服務(wù)包括部分社會工作服務(wù)納入政府采購范圍，如河南省科技廳公開招標(biāo)科研機構(gòu)和人員從事科研項目；河南省財政廳公開招標(biāo)社會中介機構(gòu)從事行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作；還有些單位將保潔、房屋日常維修等工作通過政府采購來選擇服務(wù)機構(gòu)，都取得了較好的效果。
總之，服務(wù)類政府采購項目品類從少到多，逐年增加，目前已經(jīng)涉及專業(yè)咨詢、項目評估、設(shè)計開發(fā)、印刷出版、測繪、車輛維護(hù)、保險、加油、會議接待、培訓(xùn)等多個領(lǐng)域；采購規(guī)模從小到大，逐年增長，2006年，河南全省政府采購服務(wù)類項目金額已達(dá)8.4億元，占政府采購總規(guī)模的5.4％?？梢哉f這是一種適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要并與國際慣例接軌的新型的政府購買方式，有著廣闊的發(fā)展前途。
完善社工服務(wù)購買的財政政策措施
強化預(yù)算約束
當(dāng)前財政預(yù)算改革方向是實行部門預(yù)算，即將實行新的收支分類科目，更加科學(xué)和細(xì)化。在此改革過程中，要前瞻性地研究和考慮對社會工作及社工服務(wù)購買的收支分類，科學(xué)合理地界定社會管理與社會工作服務(wù)支出，相應(yīng)劃分人頭費、管理費和服務(wù)人員薪酬和項目實施費等，并將服務(wù)項目政府采購預(yù)算列出。同時應(yīng)加強預(yù)算監(jiān)督和支出管理，強化預(yù)算約束，保障資金專用性，提高資金使用效益。
實行“社會保障稅”
我國現(xiàn)行社會保障資金的籌集主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和比率的方式。其弊端是：由于籌資的方式、制度多以部門、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺乏應(yīng)有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏剛性的情況下，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。正是由于我國現(xiàn)行社會保障資金的籌集方式存在的缺陷，使得我國社會保障資金的來源缺乏應(yīng)有的保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。
而實行社會保障費改稅，以稅制的強制力和規(guī)范性來克服資金籌集過程中的種種阻力，為真正意義上的社會保障資金的籌措提供強有力的手段。隨著我國向市場經(jīng)濟發(fā)展的逐步深入和社會工作服務(wù)需求的不斷變化，社會工作服務(wù)購買支出將逐步擴大，只有在資金上得到充分保障，才能使政府更好地服務(wù)于社會。
因此，相關(guān)部門應(yīng)積極創(chuàng)造條件，單獨立法，開征社會保障稅，專項用于社會工作服務(wù)支出，為社工服務(wù)購買提供穩(wěn)定的財力保障。
引入競爭機制
長期以來，國家奉行“大政府”的行政理念，政府包辦一切， “單位”是政府行政體制的最小功能單位。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會管理體制不斷創(chuàng)新，必然要求政府轉(zhuǎn)變其社會職能的實現(xiàn)方式，政府越來越少地運用行政手段來解決人們生活中的困難，而填補這樣的空白，需要對我國傳統(tǒng)的社會工作有較大的改革，各類社會工作機構(gòu)是最有能力的承接者。
從當(dāng)今世界情況來看，包括發(fā)達(dá)國家、新興工業(yè)化國家在內(nèi)的大多數(shù)國家和地區(qū)，都已將社會工作制度納入整個社會管理、社會福利與社會服務(wù)的制度架構(gòu)中，而引入市場競爭機制，實行政府購買社會服務(wù)是社會工作機構(gòu)參與社會公共服務(wù)工作的最有效、科學(xué)的途徑。政府在每一財政年度通過專門的預(yù)算，并根據(jù)社會管理事務(wù)和社會服務(wù)需求實際，通過招標(biāo)的形式或委托的形式向社會工作機構(gòu)購買服務(wù)。而社會工作機構(gòu)則通過競標(biāo)或者談判的形式獲得這些服務(wù)項目，并向服務(wù)對象提供社會服務(wù)。政府管理部門制定科學(xué)合理的服務(wù)評估體系，對社會工作機構(gòu)實行服務(wù)評估后，通過財政國庫支付系統(tǒng)實行財政直接支付。
提供法律保障依據(jù)
建立完善的法律體系，明確社會工作服務(wù)機構(gòu)獨立的法人地位、職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，使社會工作服務(wù)機構(gòu)在法律框架下開展工作。
當(dāng)前我國社會團(tuán)體的新發(fā)展和民間社會組織的出現(xiàn)都是改革開放以來的新事物，關(guān)于民間組織管理目前只有幾個國務(wù)院暫行條例和政府規(guī)章為依據(jù)，在憲法和民法中都沒有明確規(guī)定，這就大大限制了社會工作服務(wù)組織的活動與發(fā)展，建立一套社會工作服務(wù)及機構(gòu)的規(guī)范管理制度勢在必行。
培養(yǎng)社會工作服務(wù)市場
首先政府要用改革的精神解決一些政府部門以政代社、政社不分而包辦社會工作事務(wù)的現(xiàn)狀，進(jìn)一步明確政府和社會服務(wù)機構(gòu)在社會工作事務(wù)方面的職能權(quán)限，把民政、社保等部門的具體性社工類事務(wù)漸漸剝離出來，變?yōu)樯绻し?wù)的購買者或直接雇傭社會工作者為需求民眾提供服務(wù)。其次是加快培育和扶持民間非營利組織，充分、積極地發(fā)揮民間組織的作用，讓它們更多參與到社會服務(wù)中來。要建立對民間組織更加寬松的政策環(huán)境，政府可通過預(yù)算撥款、財政補貼、減免稅收等財政政策來扶持、激發(fā)民間組織在提供社會工作服務(wù)中的熱情，鼓勵更多的民間組織參與到社會工作服務(wù)中來，推動民間組織的健康發(fā)展。
建立可行的社工服務(wù)購買財政運行機制
社工服務(wù)購買的財政運行機制是建立在社會管理體制與財稅體制及預(yù)算管理體制上的工作模式。當(dāng)前應(yīng)在積極推進(jìn)政府購買社會工作管理體制和相應(yīng)財政體制改革的基礎(chǔ)上，逐步建立與之相適應(yīng)的科學(xué)可行的財政運行機制。
拓寬社工服務(wù)購買范圍
目前，由于我國社會工作服務(wù)的管理體制和相應(yīng)的財政體制改革尚在醞釀和探索階段，由于缺少基礎(chǔ)性要件，導(dǎo)致政府采購社會工作服務(wù)項目范圍非常狹窄，規(guī)模也比較小。下一步應(yīng)采取措施，加速啟動和推進(jìn)體制性改革，同時著力研究如何擴大社會工作服務(wù)采購的范圍，重點是擴大涉及群眾利益、維護(hù)社會穩(wěn)定的公共服務(wù)。
納入預(yù)算管理
《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。按照市場經(jīng)濟條件下公共財政管理要求，沒有列入預(yù)算的活動，政府不得撥款；沒有資金保證的項目不能開展采購活動。因此社會工作服務(wù)項目，首先要編制部門預(yù)算。只有納入部門預(yù)算，購買社會工作服務(wù)才有資金保證。
引入競爭機制
計劃經(jīng)濟體制下，政府提供公共服務(wù)是直接的或者指定某個社會機構(gòu)提供服務(wù)，由于缺乏競爭，往往服務(wù)縮水。市場經(jīng)濟條件下的購買行為是以競爭為基礎(chǔ)的，因此社工服務(wù)購買也應(yīng)采取競爭的方式來獲取。以政府采購公開招標(biāo)等競爭性的手段確定社會機構(gòu)提供公共服務(wù)，不僅會增強透明度，節(jié)約財政資金，而且會使服務(wù)更趨專業(yè)化。
實行國庫集中支付
國庫集中支付有利于規(guī)范財政支出行為，加強財政支出管理，提高財政資金使用效率。對政府購買工作服務(wù)實行國庫集中支付不僅是財政支出改革的要求，也是保證資金?？顚Ｓ?，推動政府購買服務(wù)工作順利進(jìn)展的重要手段。要結(jié)合國庫集中支付制度改革，將社工服務(wù)購買納入國庫集中支付范圍，規(guī)范社工服務(wù)購買行為。
來源：政府采購信息報
