政府采購制度在西方國家有200多年的歷史,經歷了三個重要的發(fā)展階段。在中國封建社會中,歷代政府為了達到各種目的,從市場中采購了大量物資。關于現代政府采購在中國的產生有兩種觀點。政府采購制度在社會主義市場經濟中同樣需要大量推廣。
外國政府采購的形成與發(fā)展
簡單的政府采購是伴隨著財政的產生而產生的,其基本特征是大量的貨幣性財政收入轉化為政府行政所需要的物資,以彌補實物性財政收入的不足。近代規(guī)范的政府采購制度起源于18世紀末,已有200多年的歷史,分為3個發(fā)展階段。
第一階段,從18世紀末至二次世界大戰(zhàn)前,是政府采購制度的形成時期。1782年英國政府設立文具供應局(Ｓｔａｔｉｏｎａｒｙ Ｏｆｆｉｃｅ),作為政府部門所需公用品采購和管理投資建設項目的機構,并采用公開招標的方式進行采購,即超過一定金額的政府采購必須經過公開、競爭的程序,規(guī)定了一整套政府采購的程序及規(guī)章,開政府采購之先河。該機構逐步發(fā)展成為國家物資供應部,專門負責對政府部門所需物資的采購工作。
政府采購制度首先在英國出現,有其客觀原因。一是英國從18世紀60年代開始的產業(yè)革命,為政府采購提供了充裕的產品;二是財政支出規(guī)模擴大,要求財政提高支出效益,而實施政府采購是其方法之一;三是財政收入總額增加。1755年,英國關稅超過150萬英鎊,消費稅超過350萬英鎊,與1688年相比,關稅增加近一倍,消費稅增加5倍。1694年成立了英格蘭銀行,標志著中央銀行的產生,推動了公債制度的發(fā)展。1749年,英國國債達到8100萬英鎊,在7年戰(zhàn)爭(1756～1763年)開始時,國債達12200萬英鎊。
瑞士制定和實施采購制度也有200多年的歷史。同一時期,美國聯邦政府將政府采購制度引入民用部門。美國建國后十分關心財政支出管理問題,這在一程度上來自于分權思想(理論基礎為孟德斯鳩的政治理論),以及人們對濫用財政資金的關注。美國財政審計系統(tǒng)在《1789年財政部門法》中已做出規(guī)定。1792年,聯邦政府通過政府采購的第一部法律,將聯邦政府采購供應品的責任賦予美國首任財政部長亞歷山大·漢密爾頓。1861年,聯邦政府擬定的一項法律要求每一項采購至少有3個投標人,規(guī)定了采購機構、官員應遵循的程序和方法。1868年,國會通過法律確立了公開開標和公開授予合同的程序。
第二階段,從第二次世界大戰(zhàn)至20世紀70年代中后期,這是政府采購制度的發(fā)展時期。19世紀末至20世紀初,資本主義社會進入壟斷時期,依靠市場機制的自發(fā)調節(jié)已不能維持經濟的均衡發(fā)展,難以在均衡遭到破壞的情況下恢復均衡。30年代的經濟危機以及隨后而來的持續(xù)大蕭條就是這種狀況發(fā)展到極點的表現,凱恩斯主義應運而生,并于二次世界大戰(zhàn)以后被各國奉為“國策”,紛紛放棄自由放任的傳統(tǒng),采取國家直接干預經濟的措施,并將財政政策作為主要的政策手段。政府采購獲得了新的意義,不僅是優(yōu)化支出管理的方法,而且是國家調控經濟的手段。
“二戰(zhàn)”之后,各國經濟增長最快的部門是服務業(yè),而服務業(yè)中增長最大的是公共服務。1929年,美國公共服務在全社會產品和服務采購總值中占12.5%,到1963年占27%以上。1929年,美國有446.5萬人受雇于政府和公共服務機構,占勞動力總額的9.7%。1960年,有1358.3萬人在公共服務機構中工作,占總就業(yè)人數的20%。1950～1960年,在經濟領域內增加的每10個新職位中,有9個屬于公共部門。美國《聯邦采購法》也明確規(guī)定公共工程屬于政府采購的范疇。
1947年,美國國會通過《武裝部隊采購法》,確立了國防采購的方法和程序,并將武裝部隊軍需品集中采購的責任賦予國防后勤局。1949年國會通過《聯邦財產與行政服務法》(Ｆｅｄｅｒｅａｌ ＰｒｏｐｅｒａｔｙａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｍｔｉｖｅ Ｓｅｒｉｍｃｅ Ａｃｔ)。該法為聯邦總務管理局(Ｇｅｎｅｒａｍｌ Ｓｅｒｉｖｅｃｅｓ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｍｔｉｏｎ, ＧＳＡ)提供了統(tǒng)一的采購政策和方法,并確立了ＧＳＡ為聯邦政府的絕大多數民用部門組織集中采購的權利。美國總統(tǒng)預算和行政管理辦公室的專設機構———聯邦采購政策辦公室負責采購立法,制定采購政策,管理聯邦采購管理委員會,協(xié)調立法機構、采購委員會、產業(yè)界、法院部門之間的關系。
第三階段,從20世紀70年代中后期開始,主要特點是政府采購的國際化?！岸?zhàn)”后,許多發(fā)展中國家建立了集中采購制度。韓國在1949年1月建立了第一個統(tǒng)一采購機構———對外援助臨時供應辦公室,負責利用政府外匯基金購買政府所需的物品。1955年1月,韓國將采購和供應集中到一個機構,即對外供應辦公室,采購資金來源包括政府外匯基金、外國援助基金和政府貸款。1966年,成立供應辦公室,統(tǒng)一負責對外采購和國內采購、重點工程采購、企業(yè)需要的重要原材料貯存采購及供應事務。將中央政府部門1500萬特別提款權(Ｓｐｅｃｉａｌ Ｄｒａｗｉｎｇ Ｒｉｇｈｔｓ,ＳＤＲ)的工程采購、地方政府部門500萬特別提款權的工程采購納入政府采購。1997年1月,將供應辦公室改為采購廳①。目前,韓國計劃進一步完善政府采購管理體制和運行機制,如建立信息網絡,提高透明度、公開性、競爭性。韓國由經濟財政部制定采購政策,采購廳負責采購。
隨著世界經濟區(qū)域化和全球化進程的加快,曾經是封閉和獨立的政府采購市場逐步走向開放,政府采購開始進入國際貿易領域,成為國際貿易談判的重要內容。國際政府采購制度的形成是伴隨著國際貿易一體化的進程而形成的,但卻落后于這一進程。1946年在起草《關貿總協(xié)定》時,政府采購被視為例外領域。1947年《關貿總協(xié)定》第三條規(guī)定,政府采購是政府采購物品,且此物品供政府自用,而非用于商業(yè)性零售或生產性銷售。由于國際貿易的發(fā)展,每年政府采購金額達數千億美元,占國際貿易總額的10%以上。同時,在政府采購中的歧視性做法也越來越明顯,歧視性政府采購已成為國際貿易的一個嚴重障礙。70年代以來,一些國際組織開始了對各國政府采購進行國際制度化和規(guī)范化的運動。于是,在1976年的東京回合上成立了政府采購專門小組。1979年4月12日,東京多邊貿易談判在日內瓦簽訂了《政府采購守則》,并將最惠國待遇原則、國民待遇原則、非歧視原則和透明度原則等延伸到政府采購領域,從而使政府采購在法律、規(guī)則、程序和措施方面建立了統(tǒng)一的國際標準。協(xié)議于1981年生效,它管轄的政府采購范圍是15萬特別提款權以上的項目。1987年,對《守則》的內容進行了修改,使規(guī)定更加具體,并于1988年2月14日生效。1993年12月,締約國在烏拉圭回合談判中就《政府采購協(xié)議》(ＧＰＡ)達成基本意向,于1994年4月正式簽署,1996年1月1日生效?！秴f(xié)議》的形成標志著國際政府采購制度的初步形成?！秴f(xié)議》是世界上第一個規(guī)定在政府采購方面各締約國權利和義務的法律框架,設立了統(tǒng)一的國際標準。此后,各地方經濟組織和國際經濟組織相繼在有關的貿易政策中明確了政府采購的準入條款,或專門制定政府采購協(xié)定,規(guī)定締約方應給予同等機會的市場準入。隨著1995年世貿組織(ＷＴＯ)的誕生,《協(xié)議》作為世貿組織下的一個諸邊協(xié)議于1996年生效,并將傳統(tǒng)的貨物、工程和服務領域擴大到港口、機場、供水、電力和城市運輸部門。
其他國際組織也制定有政府采購的法規(guī)。聯合國國際貿易法委員會從1986年起著手政府采購領域的工作,準備為各國在建立新的采購法律和程序,或改進現有采購法律和程序方面提供一個藍本。1993年該委員會制定了《政府采購貨物與工程項目示范法》。1994年修改為《政府采購貨物、工程與服務項目示范法》(Ｍｏｄｅｌｌａｗｏｎ Ｐｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ ｏｆＧｏｏｄ, ＣｏｎｃｔｒｕｃｔｉｏｎａｎｄＳｅｒｖｉｃｅｓ)。此外,亞太經合組織有《政府采購非約束性原則》,國際復興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會有《貸款、信貸采購指南》等。
歐共體在其區(qū)域內建立國際政府采購制度的嘗試要比《政府采購守則》早13年。為了在歐共體范圍內消除貿易壁壘,促進貨物、資本和人員的自由流動,早在1966年的《歐共體條約》就對政府采購做了規(guī)定,后又頒布了《歐盟采購指令》。1971年起,歐共體相繼通過了兩個有關政府采購在共同體內公開招標的法律:“政府工程招標指令”(ＥＥＣ70/305 Ｐｕｂ ｌｉｃ Ｗｏｒｋｓ Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ)和“政府部門貨物采購招標指令”(ＥＥＣ77/62 Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｔｏｒ Ｓｕｐｐｌｙ Ｃｏｎｔｒａｃｔｓ Ｄｉｒｅｃｔｉｖｅ),率先將政府采購區(qū)域化、制度化。后來歐盟在該條約的指導下,相繼頒布了公共采購各領域的“委員會指令”,構成了獨具特色的公共采購法律體系。
為了規(guī)范政府采購行為,西方政府采購較為規(guī)范的國家都制定了完整科學有效的法規(guī)體系,如美國不僅在《美國國會大典》中有規(guī)范政府采購的條款,單獨成文的法律,如《合同競爭法案》、《聯邦采購政策法案》、《小額采購業(yè)務法案》、《美國產品購買法》等也達10多個。
除了政府采購的法規(guī)以外,各國還專門設立政府采購機構,如法國的公共購買集團委員會、加拿大的采購中心、菲律賓的供應協(xié)調局。個別國家由財政部門進行集中采購,如新加坡由財政部預算署的采購和支出政策處負責制定政府采購政策和指南,對提供商品、工程和服務的供應商或承包商進行注冊,對供應商的上訴進行仲裁,派員監(jiān)督各部門自主進行的采購,并負責集中采購紙張、大米等有限物品。而英國的財政部則負責采購政策的制定、采購執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督以及采購專業(yè)人員的培訓和管理等。
我國政府采購的產生與發(fā)展
在我國古代社會中,政府實物性財政支出需要主要通過貢納和賦稅來滿足,但并不是所有的實物都可以通過貢稅來取得,不排除有一部分支出所需的物資通過政府在市場上采購來滿足。這可以說是政府采購的原始形態(tài)。
在西周時期的二百多年間,我國的工商業(yè)發(fā)展已達到一定的規(guī)模,政府為了穩(wěn)定經濟,在市場上收購一些多余的物資,既可以用于財政支出,又可以用于調節(jié)物價。有兩條資料可以反映這一點。《周禮·地官·廛人》記載:“凡珍異之有滯者,(廛人)斂而入于膳府”?！皵俊敝腹芾硎袌龅墓賳T大量低價收購積壓的珍禽異獸,集中到膳府,既解決了商品積壓的問題,又降低了膳食成本。另據《周禮·地官·泉府》記載:“泉府,掌以市之征布(幣),斂市之不售、貨之滯于民用者,以其賈買之,物而書之,以待不時而買者,買者各從其抵①”。
春秋戰(zhàn)國時代,政府購買行為日益影響到社會的方方面面?！短接[》記載:“秦始皇四年七月,立太平倉,豐則糴,欠則糶,以利民也。②”而真正的政府大量采購———均輸制度始于漢代?！稘h書》記載:“諸官各自市相爭,物以故騰躍,而天下賦輸或不償其僦費,乃請置大農部丞數十人,分布主郡國,各往往置均輸鹽鐵官,令遠方各以其物以異時商賈所轉者為賦,而相灌輸”。在傳統(tǒng)貢納制度中,各部門在各地爭購物資,導致物價昂貴;而各郡國向中央輸送貢物,因長途運輸,有的運費超過原價。均輸是官府把各地貢物運到賣價高的地方出賣,錢交給中央或購買所需物資③。
后漢時,均輸平準的對象已由糧食擴大到所有貨物,采購的時間、對象相當復雜?！逗鬂h書》記載:“開委府于京師,以籠貨物,賤則買,貴則賣,是以縣官不失實,商賈無所利,故曰平準。④”還設立“常平倉”進行實物周轉。在宋代實行市易制度,“選官于京師置市易務,商旅物貨滯于民而不售者,官為收買?！n內藏庫錢一百萬緡為市易本錢。⑤”以后歷朝歷代都有此類制度。
對于我國現代政府采購制度的起始問題,學術界有兩種觀點:一是始于1980年的招投標制。主要理由是招投標制符合政府采購的基本特征。首先表現在招投標主體是政府部門和國有企業(yè),招投標資金是國有資金。其次表現在招投標活動是在公開透明的狀態(tài)下進行的,招投標信息和程序公開,過程和結果公開。最后表現在招投標活動要受到主管部門制定的規(guī)章約束,招投標方法是政府采購的主要方法。二是始于1995年上海市對財政專項設備購置實行政府采購試點。財政部也持這一觀點,即以財政部門為主體的機關公務車、保險、電器、專用設備、高檔辦公用品和計算機網絡等的采購試點。1995年上海制定了我國第一個政府采購管理辦法。我們認為這一觀點更切合實際。1997年初河北省在行政和政法系統(tǒng)進行政府采購試點,然后擴大到省直機關事業(yè)單位,僅省直機關事業(yè)單位每年就可節(jié)約1500萬元以上。1997年1月,深圳市采用邀請招標及服務競爭的方式,選擇了兩家保險公司為公務車提供保險服務。通過公務車定點修理廠招標,一年節(jié)約2000萬元。首次以立法的形式頒布實施《深圳經濟特區(qū)政府采購條例》,這是我國第一個政府采購地方性法規(guī)。1997年11月,重慶市對市級行政單位65輛公務車采用公開招標的方法采購,比原來財政安排節(jié)約350萬元,節(jié)約率19.7%。重慶市發(fā)布了《政府采購物品及資金來源表》、《重慶市政府貨幣招標采購辦法》和《政府采購支出財務處理辦法》,將政府采購朝標準化方向發(fā)展。截止1999年底,全國已有28個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市建立政府采購機構,中央機關的政府采購工作選擇了衛(wèi)生部、國管局、民政部、海關等部門作為試點。1998年11月第九屆全國人大常委會第五次會議將制定《政府采購法》列入立法規(guī)劃,預計于2002年實施。1999年4月財政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》,7月,頒布了《政府采購招標投標管理暫行辦法》和《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》。監(jiān)察部、財政部、審計總署提出了《關于2000年執(zhí)行政府采購制度工作的意見》。
政府采購的節(jié)約率為10～30%,但我國的政府采購規(guī)模較小。西方國家政府采購規(guī)模一般占ＧＤＰ的10～15%,占財政支出的三分之一。因此,我國的政府采購規(guī)模應在8000億元或4000億元左右。據財政部統(tǒng)計,1998的政府采購量為31億元,1999年不到100億元,為政府采購支出的3‰,2000年為327.9億元,占ＧＤＰ的4‰和財政支出的2%左右,節(jié)約資金52.5億元,其中預算資金節(jié)約25.7億元,節(jié)約率為11.6%。2006年，我國政府采購規(guī)模雖達到2900多億元，但是遠未達到占GDP10%左右的比例。從2000年政府采購的項目構成看,主要為貨物類采購,占67%,其次為工程類和服務類采購。從采購品項目看,集中在汽車、計算機、復印機等一些大宗通用產品。2000年全國政府采購汽車3.95萬輛,計算機21.2萬臺,兩項占20%。我國政府采購仍有強大的運作空間,實行政府采購是大勢所趨。世貿組織的《政府采購協(xié)議》本不是入世必簽的文件之一,但一些發(fā)達國家要求我國在入世時必須簽署,對外開放政府采購市場。***主席在亞太經濟工作會議上對外承諾,中國將在2010年對外開放政府采購市場?！耙?guī)范政府采購行為,全面推行政府采購制度”已列入“十五”計劃綱要。2001年我國進一步擴大了政府采購的規(guī)模和范圍,逐步將大型商品、跨部門通用商品以及投資額較大的工程納入政府采購范圍,采購規(guī)模可以比2000年翻一番。
探析政府采購源流關系的基本結論
其一,政府采購主要是指“政府集中采購”,本文所討論的“政府采購”也指“政府集中采購”,并建議在今后的制度規(guī)定和法規(guī)行文中使用“政府集中采購”這一概念。因為“政府采購”一般是指“公共采購”,相對于“私人采購”。從我國改革開放二十多年中采購支出管理的實際來看,主要是實行效率低下、問題叢生的政府分散采購。這樣,財政采購支出管理客觀上分為分散采購和集中采購兩種。因此,我們現在所進行的政府采購制度改革,應該明確為“政府集中采購”。籠統(tǒng)地說“政府采購”容易使人產生過去的“政府分散采購不是政府公共采購”的誤解。如果形成“政府采購包括分散采購和集中采購”的理念,就可以明確“政府采購”不等于“政府集中采購”,我國現在推行的是“政府集中采購”。
其二,政府采購是政府干預市場的產物。從對政府采購的歷史考察中我們可以發(fā)現,政府采購的產生雖然萌芽于自由市場經濟,但最終是在政府干預的市場經濟條件下確立的。成熟的政府采購制度成為政府干預經濟的一種手段,它是國家對經濟生活進行宏觀調控的手段。在市場經濟條件下,政府是市場上最大的單一買主。在發(fā)達國家,政府采購占ＧＤＰ的15%以上,還將隨著國家干預經濟力度的增大而增大。因此,政府通過控制采購的方向、數量、結構來調控一國經濟的發(fā)展。
其三,建立政府采購制度是世界經濟一體化的要求。建立政府采購制度最初旨在優(yōu)化財政支出,隨著世界經濟一體化格局的形成和發(fā)展,政府采購制度已延伸到國際貿易領域,開放政府采購市場已成為貿易自由化談判的一個重要方面。企業(yè)要生存和發(fā)展,必須走向世界市場,也就必然進入他國的政府采購市場,由于開放政府采購市場是相互的,因此,也就迫使各國必須建立與國際慣例相銜接的政府采購制度。如何建立規(guī)范的政府采購制度已成為我國加入世貿組織之后的重要課題之一。
來源： 中國政府采購網 孔競
