■ 戴詠梅
當前，政府采購領域改革和“放管服”改革的不斷深化，對高校采購管理提出了更高要求。高校采購領域的“放管服”改革落實情況如何，一個重要的判斷標準就是采購是否真正為用戶帶來方便并實現(xiàn)提質(zhì)增效。從高校采購實踐看，落實“放管服”改革就是要改變傳統(tǒng)的管理模式和體制，轉(zhuǎn)變理念、提升服務，使其更加適應發(fā)展需要。在這個意義上，“放管服”改革的落實過程也是將原先“管”的部分進行調(diào)整和重新分配的過程，“放”的根本在于將原先管理部門的部分權力下放給用戶，“服”則是轉(zhuǎn)變思維，多換位思考，在政策制定和執(zhí)行過程中真正為用戶提供方便。由于體制模式、采購對象、采購人需求等特殊性，高校采購管理既要符合政府采購法律法規(guī)規(guī)定，又要滿足高校教學科研實際需求。南京大學根據(jù)國內(nèi)高校采購管理現(xiàn)狀，圍繞強化采購人主體責任的要求，結合學校實際進行了有益的嘗試和探索。
高校采購管理現(xiàn)狀
十多年間，政府采購法律體系實現(xiàn)了蛻變。政府采購法律體系的構建過程，也是采購工作依法合規(guī)、規(guī)范發(fā)展的歷程，在政府采購政策法規(guī)體系螺旋式上升的過程中，飽含對采購部門與時俱進、緊跟形勢的期望。其間，高校采購管理工作經(jīng)歷了從無序到有序、從分散到歸口、從歸口到獨立的發(fā)展階段，工作特點明顯，也面臨不少實際困難。
（一）管理部門情況
2019年11月，筆者對國內(nèi)39所985高校采購部門的設置情況進行了調(diào)研（見圖1）。其中，有23所高校（占比達59%）已獨立建制，尚有4所學校未實現(xiàn)歸口管理，10所高校的采購部門掛靠在財務、資產(chǎn)或?qū)嶒炇姨?，有兩所高校的采購部門與實驗室處合署辦公。
在人員配備方面，除了吉林大學、西南大學、武漢大學、上海交通大學等少數(shù)部屬高校人員配備較為充足，高校采購部門普遍面臨人手緊、任務急、負擔重的困難。工作人員的來源呈現(xiàn)多元化，從財務、資產(chǎn)、實驗室處、紀委等部門換崗的人員占據(jù)了很大比例。采購部門的負責人都是自高校中的“人財物”相關崗位而來，大多數(shù)在任期屆滿前后就會被換崗交流；而一線的工作人員，其輪崗的頻率相對較低。
整體上看，高校采購管理模式既有共同點，又存在較大差異。共同點表現(xiàn)為“統(tǒng)一領導、分級采購、分事行權”，即所有實現(xiàn)歸口管理的高校都有一個領導小組來統(tǒng)一負責高校采購工作，領導小組的名稱各不相同；基本按照“學校+職能部門+院系”實現(xiàn)分級管理，部分高校還劃分了更多層級；領導小組、職能部門和院系按照劃定的職權分別行使其職責。最大的不同體現(xiàn)在各個采購管理部門的職責范圍方面，有的采購管理部門負責全校所有的采購工作，有的只完成學校招標采購限額以上的采購事宜，也有的從需求論證、招標組織、合同簽訂到履約驗收實施全過程管理。職責范圍的差異，一方面是各高校管理體制上的差別所致，另一方面，也體現(xiàn)出由于缺少上級的權威指導，高校對采購職能的理解和劃定并不完全清楚。
（二）工作特點
從高校采購工作的業(yè)務內(nèi)容看，大致呈現(xiàn)以下特點：一是業(yè)務內(nèi)容既專業(yè)又單一。專業(yè)，指所有工作的開展都有一整套法律體系為指導；單一，即所有的業(yè)務活動都是圍繞“采購”二字展開。二是程序依法依規(guī)，基本上每一流程都“按圖索驥”，靈活性有限。三是資金來源多元，有國家撥款、競爭性經(jīng)費、社會捐款等，但預算管理范圍內(nèi)的資金占比很高，即大多納入政府采購管理。四是采購內(nèi)容豐富，高校采購部門既要為科研人員采購高精尖儀器設備，也要采購教職工福利、大宗物資等生活用品。五是過程管理復雜，十多年間，財政部出臺了多個規(guī)范性文件，如果再加上其他部委的制度文件和地方性政策，政策文件估計數(shù)量過百，復雜程度可見一斑。六是采購主體需求“明確”，科研人員采購需求的“指向性”較強，而這恰恰是政府采購并不倡導的。
（三）面臨困難
在政府采購改革不斷深化和“放管服”改革精神落實過程中，高校采購管理者面臨的困難和挑戰(zhàn)有增無減：政策調(diào)整快、規(guī)范化要求高；高校采購資金來源多、預算下達晚等決定了每年留給采購部門的采購時間只有半年左右，在人手緊張的情況下如何按規(guī)完成高質(zhì)量采購，是高校采購管理者一直需要克服的難題；《政府采購法》《招標投標法》的兩法并行，也讓采購管理者無所適從；各類政策文件接踵而至，但科研儀器設備“放管服”改革中關于“科研儀器設備”“科研急需”的定義和權威解讀始終缺失，高校采購管理者只能“摸著石頭過河”、如履薄冰；高校采購部門在高校中的定位多為服務保障，既處于“中心”之外，也奠定了“唱黑臉、背黑鍋、中黑槍”的角色基礎。
高校采購管理工作的思考
管理學中的等邊三角形理論指出，如果讓組織或個體承擔責任，就應賦予其相匹配的權力和對等的利益。三條邊對等，才能充分調(diào)動組織或個人的積極性；能力與三條邊匹配，才能使三角形更為穩(wěn)固。落實“放管服”改革要求的過程中，實現(xiàn)權責利平衡是高校采購管理者必須關注和思考的問題（見圖2）。簡政放權就是要賦予采購人更大的自主權，但權力的下放應與職責相對等和匹配，采購利益的最大體現(xiàn)就是解決政府采購制度實施過程中，因不能滿足特殊需求或個性化需求而被詬病的現(xiàn)象，換言之，就是能夠采購到滿足實際需求、性價比高的產(chǎn)品或服務。
權責利的平衡和對等，一個重要體現(xiàn)就是強化采購人的主體責任。然而，高校采購管理中對采購人主體責任的認知并不清晰，正是因為認識模糊、定位不準，導致實際工作中主體責任缺失、越位、推諉等各種現(xiàn)象時有發(fā)生。高校采購工作的完成不是某一部門或某一個人全程獨立承擔，而是相關部門根據(jù)學校職能劃分完成不同的管理、協(xié)調(diào)和組織工作，很多項目還委托給了社會代理機構。所以，高校采購人的責任主體不可能是某一部門或某一個人，而是一個群體；界定具體的責任時，要區(qū)分部門責任和個人責任；部門職能和崗位職責要準確清晰，便于責任劃分。
構建高校采購人主體責任機制，需要對其責任內(nèi)容、責任落實和責任追究機制分別進行梳理和明確。由于高校采購人的責任主體涉及部門和人員較多，他們在采購各環(huán)節(jié)中發(fā)揮著不同的作用，從采購流程上梳理其責任內(nèi)容具有一定的合理性。按照采購流程對責任內(nèi)容進行階段性劃分，主要包括預算編制、計劃制定、需求論證、采購實施、合同簽訂和履約驗收。明確責任內(nèi)容后，高校采購人主體責任的落實主要通過相關制度和規(guī)定進行管控和制約，這些制度的建設應和學校整體制度建設密切結合。不過，制度制定只是責任落實的基礎，有效執(zhí)行和組織實施才是主體責任落實的關鍵。制度落實需要采購環(huán)節(jié)中的各部門積極領會制度文件精神、及時推進各項工作、明確責任分工；制度實施過程中，應結合國家政策調(diào)整、各類突發(fā)事件等對制度不斷總結、修訂和完善。制度落實情況的檢查和反饋還需設立責任追究機制，如此才能真正實現(xiàn)責任管理的閉環(huán)。
高校采購管理的實踐
無論是“放管服”改革精神的落實還是強化采購人主體責任，最終都要落在管理行為上。南京大學從實際出發(fā)，借助制度建設、信息化建設和隊伍建設，開展了有益實踐。
（一）建章立制，推進規(guī)范管理
近幾年，南京大學結合學校實際情況，圍繞統(tǒng)一領導招標采購、合理編制采購計劃、科學確定采購需求、嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定、改進完善采購工作規(guī)范、深入落實政府采購政策功能、完備采購履約驗收機制、完善內(nèi)部控制等修訂出臺了系列文件，進一步明晰了采購前期論證、中間審核監(jiān)督、事后績效評價等環(huán)節(jié)的責任邊界。規(guī)章制度和系列文件出臺后，還制作了配套流程圖、業(yè)務用表和合同范本等，為執(zhí)行人提供了邏輯清楚、描述準確的直觀指導，有效地保證了制度執(zhí)行。
（二）完善信息化建設，施行陽光采購
為提高采購效率、提升服務水平、實現(xiàn)陽光采購，南京大學以雙一流建設和事業(yè)發(fā)展需要為導向，按照“分批建設、逐步對接、服務貫通”的思路，以“單點登錄、一鍵采購”為目標，探索采購速效并行，嘗試構建招標采購管理服務全流程一體化平臺。目前已開通南京大學招標辦公室微信公眾號，老師和供應商能夠通過手機隨時了解項目進展、獲取信息，實現(xiàn)部分業(yè)務移動端辦理和審批；更新了招標辦公室網(wǎng)站，讓招標辦公室網(wǎng)站真正成為發(fā)布公告、了解信息、業(yè)務辦理等一體化溝通管理服務平臺入口；上線招標與采購管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)與學校OA系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、財務系統(tǒng)、信息門戶等實現(xiàn)貫通，“讓數(shù)據(jù)多跑路、師生少跑路”，無需紙質(zhì)材料流轉(zhuǎn)，所有事項以線上“申請+審批”模式完成，極大地方便了師生；開發(fā)了快速采購系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要針對學校招標采購限額以上、政府采購限額以下項目，通過自動評審、專家評審等方式創(chuàng)新采購，提高效率。
（三）加強隊伍建設，打造專業(yè)采購
管理是社會組織中為實現(xiàn)預期目標，以人為中心進行的協(xié)調(diào)活動。從這一視角出發(fā)，南京大學招標辦公室將隊伍建設放在核心位置，多措并舉，從采購工作者的角色定位出發(fā)，打造了一支業(yè)務熟練、能力全面的采購管理隊伍。一是學習者角色，從參加培訓和自我學習兩方面入手，不斷提高隊伍的專業(yè)素養(yǎng)；二是分享者角色，每位參加培訓的人都在部門內(nèi)部做培訓分享，實行“新員工講課制”，采用“命題作文”或“自主選題”，促使學習者從被動學習轉(zhuǎn)為主動學習；三是傳承者角色，推行“老員工總結制”，老員工從過程管理入手，總結工作過程中的注意事項、相關問題和可能出現(xiàn)的狀況，為新員工掃清工作障礙；四是聯(lián)絡者角色，在基本業(yè)務技能熟練的基礎上，成為與院系、供應商、聯(lián)絡員、代理公司之間的“立交橋”，及時互通有無，有效推進工作開展；五是研究者角色，循著提出問題、分析問題和解決問題的思路，深入探討和研究業(yè)務政策，撰寫專業(yè)文章，在學習中思考、在思考中總結、在總結中領悟。在角色發(fā)展的引導下，營造出“學中干、干中學”“學中思、思中學”的良好氛圍，從而實現(xiàn)自我學習、自我完善和自我提升。
著名管理學大師彼得·德魯克曾經(jīng)說過：“管理，從根本上講，意味著用智慧代替魯莽，用知識代替習慣與傳統(tǒng)，用合作代替強制。”高校采購管理工作正處于深改大潮的風口浪尖，這既是機遇，更是挑戰(zhàn)。我們只有運用智慧、掌握知識、通力合作，才有可能迎頭趕上，將高校采購管理工作推向新的高峰。（作者單位：南京大學招標辦公室）
（來源：中國政府采購報）
