編者按 在政府采購有關(guān)法律法規(guī)中，關(guān)于備案有兩項明確規(guī)定：一是政府采購合同備案，采購人應(yīng)自簽訂之日起七個工作日內(nèi)，將合同副本報同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案；二是政府采購實施計劃備案，采購人根據(jù)集采目錄、采購限額標準和已批復(fù)的部門預(yù)算編制完畢后報本級人民政府財政部門備案。但實踐中，在不少集采機構(gòu)的采購業(yè)務(wù)流程中，也要求將采購文件報有關(guān)監(jiān)管部門備案，比如《四川省公共資源交易服務(wù)中心信息發(fā)布操作規(guī)程》第二條規(guī)定：“交易信息發(fā)布前，交易信息發(fā)布申請人應(yīng)將交易信息報有關(guān)行政主管部門備案”。那么采購文件是否應(yīng)當(dāng)進行備案？如果備案，怎樣才能實現(xiàn)監(jiān)管初衷、提高監(jiān)管效能？
采購文件備案兩個現(xiàn)實原因
對采購文件備案屬于事前備案性質(zhì)，那么一些地方要求采購文件備案的制度設(shè)計初衷是什么？筆者分析主要有兩方面原因。
一、監(jiān)管部門要求
很多政府采購監(jiān)管部門認為，如果采購文件等交易信息發(fā)布前不進行備案，就不能了解采購項目的基本情況，難以進行后續(xù)的監(jiān)管。另外，政府采購代理機構(gòu)的資格認定行政許可取消后，當(dāng)前的代理市場魚龍混雜，采購文件的編制質(zhì)量也是參差不齊，制定提前備案審查的程序，可以發(fā)現(xiàn)并糾正代理機構(gòu)的一些違法違規(guī)行為，有利于采購項目的順利開展。
二、操作機構(gòu)要求
作為公共資源交易運行服務(wù)機構(gòu)，公共資源交易中心對于集中發(fā)布交易信息的服務(wù)功能，還存在認知上的誤區(qū)，認為有違法違規(guī)信息發(fā)布在自己維護和管理的交易平臺上，會有相應(yīng)的連帶責(zé)任，尤其是當(dāng)前不少省市發(fā)布的交易平臺管理辦法中，都明確了有關(guān)行政主管部門應(yīng)監(jiān)督管理交易平臺的運行，這更進一步促使交易中心形成依賴心態(tài)，交易中心認為，采購文件等交易信息經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門備案后再發(fā)布，是對自己的一種“保護”，出了問題可免于被追責(zé)。
采購文件備案三個現(xiàn)存弊端
不可避免的，要求采購文件備案這種事前備案程序設(shè)置，在實施過程中也產(chǎn)生了一系列問題，主要有以下三方面。
一、以備案之名行審查之實
實際操作中，一些監(jiān)管部門經(jīng)常借備案之機，除了審查有無違法違規(guī)內(nèi)容外，還基于個人工作經(jīng)驗提出一些缺乏法律依據(jù)的建議，干預(yù)采購文件的編制，而采購人鑒于對方是監(jiān)管部門，又不得不遵從修改。
但實際上某些改動會直接影響采購結(jié)果，以致于出了問題無法厘清并追究責(zé)任。并且備案工作基本沒有現(xiàn)場辦結(jié)的，大都設(shè)定了一定時限，采購人或代理機構(gòu)要來回多次才能完成備案，增加了采購成本，拉長了采購周期。
二、代理機構(gòu)以監(jiān)管部門作“擋箭牌”
這種事前備案審查制，實踐中確實發(fā)現(xiàn)了不少問題，因此有人說，對這些違法違規(guī)問題提前發(fā)現(xiàn)并介入糾正，不是好事兒嗎？但要明白，監(jiān)管人員能夠提前發(fā)現(xiàn)的這些問題，作為專業(yè)的政府采購代理機構(gòu)人員，更應(yīng)該清楚和知道?！墩少彿▽嵤l例》第六十一條第二款明確規(guī)定，“采購代理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)采購人的采購需求存在以不合理條件對供應(yīng)商實行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購政策規(guī)定的內(nèi)容，或者發(fā)現(xiàn)采購人有其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)建議其改正。采購人拒不改正的，采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向采購人的本級人民政府財政部門報告，財政部門應(yīng)當(dāng)依法處理。”
所以，造成出現(xiàn)這些問題的原因，要么是專業(yè)人員不專業(yè)，對政府采購法律法規(guī)不了解；要么是代理機構(gòu)不愿直接“得罪”采購人，將矛盾轉(zhuǎn)嫁給監(jiān)管部門。由于是事前發(fā)現(xiàn)的問題，基本不存在違法違規(guī)的成本，改正糾錯就可以了，這直接導(dǎo)致了一些代理機構(gòu)坐享其成，從中獲利又無責(zé)，而監(jiān)管部門反而成了“擋箭牌”，或者成了非專業(yè)代理機構(gòu)的培訓(xùn)基地。
三、社會公眾對于備案行為存誤解
在我國政府采購業(yè)界，不少觀點都把備案作為一種廣義的行政許可來看待，比如本文所稱采購文件的事前備案，由于加入了審查環(huán)節(jié)，采購人或是采購代理機構(gòu)會誤認為，一旦通過了備案，則說明采購文件的真實合法性得到了監(jiān)管部門的確認，即使事后再發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)管部門因有相應(yīng)的連帶責(zé)任，也不會輕易追究責(zé)任。
正是各界不同程度地存在這種將備案等同于審批、核準的誤解，甚至一些監(jiān)管部門也過度放大了自身在備案過程中的責(zé)任，更有少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)把采購文件引發(fā)的問題，不分清紅皂白地一并歸結(jié)為監(jiān)管部門把關(guān)不嚴造成的，這使得政府采購監(jiān)管部門面臨此類情形時，左右為難，百口莫辯。
采購文件備案理論上可行
雖然對采購文件實行事前備案制有方方面面的現(xiàn)實原因和弊端，但從理論上講，要求采購文件備案是可行的。
根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，“備案是指向主管機關(guān)報告事由，存檔以備查考”。從備案本義來講，備案是一種行為或制度，備案的結(jié)果不會對需要備案的事項產(chǎn)生實質(zhì)影響。也就是說，行政機關(guān)對備案材料僅具有形式審查的義務(wù)，由備案人對報送材料的真實合法性負責(zé)，如果行政機關(guān)在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)報備材料存在違法違規(guī)內(nèi)容，相對人將對此承擔(dān)全部責(zé)任。由此看來，制定采購文件等交易信息備案的交易規(guī)則，是為了監(jiān)管部門能夠有效監(jiān)督政府采購活動，理論上是可行的。
既然對采購文件進行備案理論上可行，且有助于政府采購監(jiān)管部門對政府采購活動實施有效監(jiān)管。
那么實踐中采購文件備案應(yīng)以何種方式、什么時候進行？備案后監(jiān)管部門又該做好哪些后續(xù)工作呢？
采購文件備案“兩大注意”
備案時間：采購文件發(fā)出之前和之后
從備案的定義來看，如果監(jiān)管部門要求對采購文件進行備案，只需進行形式審查，查看是否具有委托授權(quán)書，采購封面是否簽名蓋章，字跡是否清楚等即可，應(yīng)該做到隨來隨備，即時辦結(jié)，并且為減少人為因素，備案環(huán)節(jié)最好使用電子軟件完成。
而對于備案時點，可以有兩個選擇：一是在采購文件發(fā)出之前，但比較容易演變成一項行政許可，造成一些不必要的誤解；再是采購文件發(fā)出后。一般來說，備案既然是一種告之行為，就應(yīng)該是事后的，此時應(yīng)注意是發(fā)出同時，而不是任意時間，因為采購文件發(fā)出以后，不一定是一成不變的。可能會有一些客觀的或者人為原因需要澄清或修改，這時還應(yīng)要求把變更后的澄清修改文件再備案，此項備案時點也應(yīng)是同步的，這樣才能在采購項目公告期間，形成一個完整的備案文件，便于監(jiān)管部門對采購文件等交易信息進行事后監(jiān)督。并且能夠增強采購人和代理機構(gòu)的責(zé)任心，促使其公平合理編制采購文件，減少備案次數(shù)。
后續(xù)管理：隨機抽查+重點抽查
雖然備案不意味著審查，也不必然導(dǎo)致審查程序的啟動，但監(jiān)管部門也不能對備案事項一備了之，不應(yīng)被動地等待有異議提出時再行審查。正確的做法是，監(jiān)管部門應(yīng)對備案事項進行隨機和重點抽查。
政府采購活動中，監(jiān)管部門在對采購文件等交易信息進行備案后，應(yīng)重點關(guān)注以下幾類采購項目：一是預(yù)算金額大、技術(shù)復(fù)雜和社會影響較大的；二是備案次數(shù)多、公告期間就不斷引發(fā)質(zhì)疑的；三是沒有專業(yè)人員的代理機構(gòu)代理的。
另外，公共資源交易中心也應(yīng)該消除誤解，即使是采購文件發(fā)出以后再備案，也不會承擔(dān)文件內(nèi)容有違法違規(guī)信息的連帶責(zé)任。公開采購文件等交易信息，本來就是一種監(jiān)管手段，只有接受社會各界的監(jiān)督，才能更有效地檢驗備案文件的內(nèi)容是否合法合規(guī)。公共資源交易中心應(yīng)該履行好職責(zé)，積極主動地去發(fā)現(xiàn)采購文件等交易信息中的違法違規(guī)問題，并及時向有關(guān)監(jiān)管部門匯報和提供線索。（作者：李猛 ）
來源：政府采購信息報/網(wǎng)
