[摘 要] 政府集中采購作為我國政府采購的主要組織模式，在改革實踐中面臨著以下十對矛盾關(guān)系：規(guī)模和規(guī)范，效率和效果，服從和服務(wù)，程序和調(diào)控，價格和質(zhì)量，執(zhí)行和創(chuàng)新，協(xié)作和制約，京內(nèi)和京外，目錄內(nèi)和目錄外，貨物、服務(wù)和工程。能否處理好這些關(guān)系直接影響著集中采購工作的成效和改革的進(jìn)展。
[關(guān)鍵詞] 政府采購；集中采購機(jī)構(gòu)；十大關(guān)系
[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A
政府集中采購是政府采購的主要組織實施模式，這種制度設(shè)計下，通過采購行為的集中，實現(xiàn)貨物、服務(wù)、工程的使用主體與采購活動組織實施主體分離、制衡，達(dá)到分散采購權(quán)力的目的。集中采購機(jī)構(gòu)作為這項制度的承載者，是政府與市場的連接體、改革震動的傳導(dǎo)體、利益沖突的集合體?！墩少彿▽嵤l例》的出臺推進(jìn)了政府采購法治化進(jìn)程，重構(gòu)了政府采購改革目標(biāo)。在新的歷史條件下，集中采購機(jī)構(gòu)能否處理好對內(nèi)、對外各種對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系，直接影響改革目標(biāo)的落實和集中采購制度功效的發(fā)揮。
一是規(guī)模和規(guī)范的關(guān)系。采購規(guī)模是政府采購工作的重要標(biāo)志，它既體現(xiàn)著一定階段政府采購法貫徹實施的力度和廣度，也反映著政府采購制度的完善和健全。沒有一定的規(guī)模，政府采購的制度優(yōu)勢就難以發(fā)揮，集中采購機(jī)構(gòu)的權(quán)威性也難以確立。規(guī)模大了，意味著政府采購涵蓋的單位多、范圍廣，采購人執(zhí)行政府采購的意識也比較強(qiáng)。同樣，只有規(guī)模上去了，政府采購的政策功能才能得到充分體現(xiàn)。幾年來，政府采購規(guī)模持續(xù)增長，從全國范圍看，政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2014年的17305億元。但是與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國政府采購的規(guī)模和比例仍然相對較小。根據(jù)國際經(jīng)驗，一個國家政府采購的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或占到當(dāng)年財政支出的30%～40%。2014年我國GDP總量為63.6萬億元，財政支出為15.2萬億元，政府采購占GDP的比重僅為2.7%，占財政支出的比重僅為11.2%，現(xiàn)有規(guī)模與財政總支出及增長水平還很不匹配，政府采購工作還不能完全適應(yīng)當(dāng)前改革發(fā)展的要求。因此，擴(kuò)大規(guī)模仍然是當(dāng)前政府集中采購工作的重要任務(wù)。隨著法律約束的增強(qiáng)，政治環(huán)境的改善，政府采購“應(yīng)采盡采”的力度會進(jìn)一步加大，越來越多的項目會納入政府采購法制化軌道，政府采購的規(guī)模也會日益擴(kuò)大。
強(qiáng)調(diào)采購規(guī)模，不等于不要規(guī)范。什么是政府采購的規(guī)范？政府采購的規(guī)范就是政府所需要的貨物、服務(wù)、工程按照法定的程序和要求予以實現(xiàn)，最大限度避免人為因素對采購活動的干擾。規(guī)范是一個相對標(biāo)準(zhǔn)，政府采購的規(guī)范是一個逐步完善的過程。改革初期更多是擴(kuò)大公開招標(biāo)，通過從程序上約束公開招標(biāo)行為來規(guī)范整個采購活動。隨著改革的推進(jìn)，尤其是《政府采購法實施條例》的出臺，非招標(biāo)采購方式成為重點規(guī)范的對象，提高非公開招標(biāo)的透明度也成為規(guī)范政府采購行為的重要內(nèi)容。
規(guī)模與規(guī)范是有內(nèi)在聯(lián)系的。規(guī)模的增長離不開規(guī)范作保障，沒有規(guī)范的規(guī)模只能是量的積累，很難實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。同樣，規(guī)范的提高也離不開規(guī)模作基礎(chǔ)，沒有規(guī)模的規(guī)范就失去了存在的價值。沒有規(guī)模的規(guī)范是沒有影響力的，沒有規(guī)范的規(guī)模是沒有生命力的。
二是效率和效果的關(guān)系。追求效率是政府采購的永恒目標(biāo)，也是所有政府管理活動的宗旨。所謂政府采購的效率，是指政府采購的工作速度、水平、質(zhì)量和實效等,是講怎么做的，重在指做事的方式。而政府采購的效果是政府采購活動產(chǎn)生的結(jié)果，是講做得怎么樣，重在關(guān)注最終成果。效率強(qiáng)調(diào)正確做事，效果強(qiáng)調(diào)做正確的事，兩者對立統(tǒng)一，相輔相成。
政府采購的效率和效果的關(guān)系之所以復(fù)雜，在于政府采購涉及采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商等多個主體。政府采購的效果既包括財政資金的支出效果、政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，還包括采購人對產(chǎn)品或服務(wù)的滿意程度、供應(yīng)商以及社會公眾對政府采購的評價等多種因素。而政府采購效率的高低直接會影響到采購人、供應(yīng)商以及社會公眾對政府采購的評價，由此可見，政府采購效率本身就是影響政府采購效果的一個重要因素。
政府采購效率和效果這種復(fù)雜的關(guān)系，決定了實現(xiàn)政府采購效率和效果辯證統(tǒng)一的重要性。這就要求集中采購機(jī)構(gòu)在追求政府采購效果的同時，也必須高度關(guān)注采購效率。因為，實行集中采購后，采購活動經(jīng)歷了委托代理的過程，勢必會帶來一定效率的損耗，但集中采購機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，也會在很大程度上提升采購效率，例如為采購人提供專業(yè)化的產(chǎn)品及市場咨詢服務(wù)，免去采購人自行做市場調(diào)研的過程；提供協(xié)議供貨、定點采購這種便捷化的采購方式，為采購人提供更多產(chǎn)品選擇空間等。
總之，實踐中，集中采購機(jī)構(gòu)一方面要將采購效果放在第一位，嚴(yán)格執(zhí)行國家的法律政策，確保各項采購目標(biāo)的實現(xiàn)，還要充分考慮采購人、供應(yīng)商的要求和利益，最大限度實現(xiàn)多贏。另一方面，要在保證采購效果的基礎(chǔ)上，不斷提高采購效率，進(jìn)而取得更好的采購效果。
三是服從和服務(wù)的關(guān)系。集中采購機(jī)構(gòu)的職能最終體現(xiàn)在政府采購制度功效的發(fā)揮，這種作用的發(fā)揮是通過為各部門廣大采購人提供服務(wù)而體現(xiàn)出來的。政府采購活動必須服從國家大局，發(fā)揮政策導(dǎo)向功能。同時，政府采購的基本職能是為政府部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障的，這就決定了政府采購本質(zhì)上是一項服務(wù)性工作，為采購人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是政府采購工作的根基。
集中采購機(jī)構(gòu)在采購活動中扮演著重要角色，一手連著國家，一手連著采購人，如何將服從國家政策和服務(wù)采購人有機(jī)連接起來是一項考驗。集中采購機(jī)構(gòu)要做到“要什么有什么”，通過豐富的、多樣化的產(chǎn)品為采購人提供最好的服務(wù)，但不是“想要什么有什么”，不能無原則一味迎合采購人。盡管從根本上來講，國家和采購人的利益是一致的，但在某些局部，又存在著利益沖突。例如，國家要求采購節(jié)能、環(huán)保、自主創(chuàng)新產(chǎn)品，采購人更愿意采購物美價廉的產(chǎn)品；國家要求扶持中小企業(yè)，而采購人往往對中小企業(yè)難以信賴。采購中心處在利益平衡點上，既要從國家大局出發(fā)，嚴(yán)格落實國家的政策規(guī)定，又要為采購人提供良好的服務(wù)，維護(hù)采購人的合法權(quán)益。只有服務(wù)水平提高了，采購人滿意了，才能更好地發(fā)揮政府采購的政策功能。但是，一旦國家利益和采購人的要求發(fā)生沖突，作為集中采購機(jī)構(gòu)，理所當(dāng)然地要堅決執(zhí)行國家政策法令，維護(hù)國家利益。只有堅持這一準(zhǔn)則，政府采購的服務(wù)才能上升到一種更高的境界。
四是程序和調(diào)控的關(guān)系。遵循嚴(yán)格的程序，是政府采購工作能夠順利進(jìn)展的重要保障。所謂政府采購的程序，是指按照政府采購的法律、法規(guī)所確立起來的一套規(guī)范體系。而政府采購的調(diào)控，是指在既定的程序下，對采購流程中的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)和控制，使政府采購活動按照既定的目標(biāo)和價值取向順利進(jìn)展。
目前，政府采購程序執(zhí)行中最大的問題是，由于法律本身不健全，導(dǎo)致執(zhí)行的結(jié)果偏離了程序所設(shè)定的目標(biāo)，甚至有悖于法律的基本精神。比如，采購活動中經(jīng)常會出現(xiàn)采購人干預(yù)評標(biāo)、專家評標(biāo)有傾向性、供應(yīng)商惡性競爭等現(xiàn)象，以至于項目被廢標(biāo)。這些問題不僅影響了政府采購活動的順利進(jìn)行，更影響到了政府采購的公信力。同時，由于集中采購機(jī)構(gòu)受職能定位所限，對于采購活動中的不規(guī)范行為缺乏有效制約手段，致使有些采購活動陷入僵局。
作為采購項目的組織實施主體，集中采購機(jī)構(gòu)要發(fā)揮主觀能動性，積極履行執(zhí)行中的管理權(quán)，對采購流程中的重點環(huán)節(jié)實施有效的監(jiān)督和調(diào)控。這種調(diào)控要依靠機(jī)制，而不是簡單地依靠人。例如，細(xì)化評標(biāo)辦法，減少專家自由裁量權(quán)；建立專業(yè)評標(biāo)室，對采購活動實行全程監(jiān)控，強(qiáng)化評審現(xiàn)場人員的自我約束；對采購需求進(jìn)行公示論證，防止“帶病”項目進(jìn)入采購程序。一方面嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的政策規(guī)定，把握采購程序，不出漏洞，不留死角；另一方面，在一些政策盲點上，建立有效的制度約束機(jī)制，最大限度地從內(nèi)部和外部兩方面防止違規(guī)，實現(xiàn)對采購程序重點環(huán)節(jié)的有效調(diào)控。尤其是隨著《政府采購法實施條例》頒布，政府采購由程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的改革目標(biāo)以及集中采購機(jī)構(gòu)專業(yè)化發(fā)展定位都愈加清晰，集中采購機(jī)構(gòu)要熟練掌握政策，靈活運(yùn)用規(guī)則，積極發(fā)揮在執(zhí)行層面的調(diào)控作用，最大限度確保采購結(jié)果公平公正。
五是價格和質(zhì)量的關(guān)系。政府采購的價格從本質(zhì)上講是由價值決定的，并要受到市場規(guī)律的支配和影響。在采購活動中，價格問題常常是最敏感，也是最核心的問題之一，采購價格也受到了社會普遍關(guān)注。政府采購的產(chǎn)品質(zhì)量，是產(chǎn)品滿足采購人各種需求的特性綜合，包括產(chǎn)品性能、配置、服務(wù)等多種因素。對于某些產(chǎn)品，甚至還要看是否是廠家原裝貨，預(yù)裝的是否是正版軟件等。
政府采購的產(chǎn)品質(zhì)量直接關(guān)系政府管理活動正常運(yùn)行。如果質(zhì)量出現(xiàn)問題，不僅會影響政府采購的聲譽(yù)，也會對采購人造成一定損失。由此可見，產(chǎn)品質(zhì)量對政府采購工作至關(guān)重要。同時，政府采購法明確規(guī)定，集中采購的采購價格應(yīng)低于市場平均價格。這就要求集中采購要通過發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，獲得良好的采購價格。因此，在處理質(zhì)量和價格的關(guān)系時，堅持質(zhì)量優(yōu)先、價格合理是必須遵循的準(zhǔn)則。
解決價格問題的核心是要增強(qiáng)價格的靈活性，使政府采購價格能夠及時反映市場價格，甚至優(yōu)于市場價格，而方法就是借助市場的力量。近幾年，通過實行批量采購、開發(fā)網(wǎng)上商城、與電商對接等方式，政府采購價格問題得到了很大改善，但還需要進(jìn)一步探索政府采購價格與市場價格的聯(lián)動機(jī)制。政府采購強(qiáng)調(diào)質(zhì)量的優(yōu)先地位，并不意味著政府采購要買檔次最高的產(chǎn)品，而是以滿足政府公務(wù)活動的需求為標(biāo)準(zhǔn)。在這個前提下，追求產(chǎn)品最高的性價比，以體現(xiàn)政府采購的優(yōu)勢。
六是執(zhí)行和創(chuàng)新的關(guān)系。政府采購的執(zhí)行是指將法律、法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定的內(nèi)容付諸實施的活動。而政府采購的創(chuàng)新是指將創(chuàng)造力運(yùn)用到采購活動中，并不斷產(chǎn)生新的理念、方法以及對原有制度不斷完善的過程。
就政府采購的執(zhí)行而言，不折不扣地執(zhí)行現(xiàn)行的法律、制度是集中采購機(jī)構(gòu)必須遵循的原則，所有采購活動都要依法、依程序開展，凡是與法律規(guī)定不相符的做法，都必須糾正，這是集中采購工作的前提和基礎(chǔ)。就政府采購的創(chuàng)新而言，對政府采購的發(fā)展也會產(chǎn)生重要的影響。政府采購立法先于實踐，在當(dāng)前法律體系不夠健全、實踐不很充分、經(jīng)驗比較缺乏的情況下，創(chuàng)新的重要性更加凸顯。創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動力，要以創(chuàng)新的、與時俱進(jìn)的精神開展工作，不斷探索政府采購新的工作方法和管理模式，把握政府采購的時代脈搏，認(rèn)識政府采購的內(nèi)在規(guī)律。但集中采購的創(chuàng)新有一個基本前提，就是不能與法律相沖突。集中采購機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新應(yīng)把握三個基本原則：首先，創(chuàng)新不是為了圖虛名，而是以推進(jìn)工作為出發(fā)點；其次，創(chuàng)新要有利于維護(hù)公開公平公正；再次，創(chuàng)新以制度的形式呈現(xiàn)，個人創(chuàng)新得到共識后要上升為中心規(guī)則，因為制度創(chuàng)新更能體現(xiàn)政策公允性，更能強(qiáng)化政策執(zhí)行力。結(jié)合當(dāng)前政府采購中存在的突出問題，集中采購機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新應(yīng)集中在兩個方面：一是運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，改變目前來一單做一單手工操作的方式，更多運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和機(jī)制去采購，真正實現(xiàn)集中采購的規(guī)模優(yōu)勢；二是管理手段創(chuàng)新，充分借助電商等網(wǎng)絡(luò)資源，增加市場化管理手段，更加注重對現(xiàn)有采購數(shù)據(jù)的梳理和運(yùn)用，采用大數(shù)據(jù)理念和方法，總結(jié)采購規(guī)律，為決策部門提供實踐依據(jù)。
七是協(xié)作和制約的關(guān)系。政府采購活動是涉及多個行為主體的互動過程，在一定的制度框架下，每個主體發(fā)揮著不同的作用。因此，協(xié)作就成為政府采購活動最重要的特征之一。具體來說，采購人是采購項目的使用主體，采購中心是采購項目的實施主體，供應(yīng)商是產(chǎn)品和服務(wù)的提供主體。任何一個采購項目的實施都離不開三方主體的共同參與和有效配合。
同樣，建立政府采購制度的初衷就是從約束和規(guī)范人的行為開始的。強(qiáng)化政府采購各方主體之間的相互制約，成為實現(xiàn)良性政府采購的最重要的途徑。尤其是采購人和集中采購機(jī)構(gòu)之間，隨著采購權(quán)的讓渡，兩者天然形成了相互制衡的關(guān)系。采購各方主體在采購活動中扮演的角色和承擔(dān)的使命是有差異的，采購中心要維護(hù)國家利益，采購人要滿足自身需求，供應(yīng)商要獲取合理利潤。這些差異決定了政府采購的制度設(shè)計必須具有內(nèi)在的相互監(jiān)督、相互制約的工作機(jī)制，維護(hù)各自的相對獨立性。
政府采購的協(xié)作和制約是對立統(tǒng)一的。表面上看，二者之間有一定的沖突和矛盾，但在實際工作中，是你中有我、我中有你的關(guān)系。也就是說，在協(xié)作中加強(qiáng)制約，在制約中體現(xiàn)協(xié)作。但從政府采購制度的內(nèi)在要求來講，強(qiáng)化制約，確保財政資金的合理使用是其最主要的目標(biāo)。在這個前提下，要最大限度地體現(xiàn)協(xié)作精神，實現(xiàn)和諧采購。
八是京內(nèi)和京外的關(guān)系。京內(nèi)單位是政府采購的主力軍，是政府采購規(guī)模的主要來源，因此，是集中采購機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)對象。同時，京外單位的重要性也不可忽視。一方面，雖然京外單位采購需求較為零散，但由于單位數(shù)量大，需求總規(guī)模仍相當(dāng)可觀，甚至超過京內(nèi)單位的需求總量；另一方面，由于京外單位遍布全國，涉及面廣，其政府采購工作的好壞對政府采購聲譽(yù)有著很大影響。
京內(nèi)單位和京外單位政府采購工作是相互促進(jìn)的。京內(nèi)始終是根基，是集中采購機(jī)構(gòu)做好京外采購工作的基礎(chǔ)。只有和京內(nèi)單位的工作關(guān)系理順了，才能依托京內(nèi)單位對系統(tǒng)內(nèi)的京外單位實行歸口管理。同時，如果把京外單位的采購工作做好，反過來也能有效地促進(jìn)京內(nèi)單位的采購工作。今后，在做好京內(nèi)單位政府采購的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步強(qiáng)化京外單位的政府集中采購工作。首先要消滅空白點，對于具備條件但還沒有執(zhí)行政府集中采購的京外單位，要爭取執(zhí)行；其次要生根開花，對于已經(jīng)執(zhí)行了的，要進(jìn)一步強(qiáng)化，擴(kuò)大范圍，加大力度。
做好京外單位政府采購工作應(yīng)該把握兩個基本原則：一是要注意政策的靈活性，給京外單位更多的自主權(quán)，要更多地通過集中采購機(jī)構(gòu)良好的品牌吸引京外單位自愿選擇服務(wù)，而不僅僅依靠硬性規(guī)定；二是要因地制宜，要根據(jù)不同地域的市場環(huán)境以及當(dāng)?shù)卣胁少彊C(jī)構(gòu)的實際情況，選擇不同的管理模式。
九是目錄內(nèi)和目錄外的關(guān)系。政府集中采購目錄是由政府部門頒布的執(zhí)行集中采購的品目范圍，納入目錄的項目必須執(zhí)行集中采購。目錄內(nèi)項目采購是集中采購機(jī)構(gòu)的本職工作，必須要做好，在此基礎(chǔ)上，才能談目錄外項目采購。多年來，不少集中采購機(jī)構(gòu)接受部委委托做了很多具有一定社會影響力的目錄外項目，涉及救災(zāi)物資等公益性項目以及居家養(yǎng)老服務(wù)等政府購買服務(wù)項目，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，也為集中采購贏得了較好口碑。
目錄內(nèi)采購和目錄外采購是相輔相成的，通過目錄內(nèi)項目采購，積累了大量的采購經(jīng)驗，這是做好目錄外項目采購的基礎(chǔ)。同樣，目錄外項目采購經(jīng)過實踐探索，證明適合由集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實施，也可以被納入政府集中采購目錄，強(qiáng)制實行集中采購。例如，視頻會議系統(tǒng)采購由于需求集中，采購人委托量比較大，集中采購機(jī)構(gòu)在多年實踐中積累了豐富的采購經(jīng)驗，最后被政策制定部門納入政府集中采購目錄。
十是貨物、服務(wù)和工程的關(guān)系。貨物、服務(wù)和工程構(gòu)成了政府采購的主要對象。對于多數(shù)集中采購機(jī)構(gòu)來講，貨物采購是這幾年工作的主要內(nèi)容，多年的貨物采購實踐積累了大量的招投標(biāo)工作經(jīng)驗，為進(jìn)一步做好服務(wù)和工程采購奠定了堅實基礎(chǔ)。但同時，也應(yīng)該看到，服務(wù)和工程采購比重依然過低，這也成為政府集中采購規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大的制約因素。從貨物和服務(wù)、工程采購的關(guān)系來講，貨物采購是集中采購工作的基礎(chǔ)，服務(wù)和工程采購是集中采購工作的深化，只有三者協(xié)調(diào)發(fā)展，改善目前采購結(jié)構(gòu)失衡的狀況,才能為政府采購創(chuàng)造更大的發(fā)展空間。
就服務(wù)采購來講，政府部門所需服務(wù)涵蓋面廣，政府采購法為服務(wù)的定義是“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，這是一個無限概括的表述，《政府采購法實施條例》也進(jìn)一步明確了政府采購的實施范圍，除政府自身消費以外，公共服務(wù)等更廣領(lǐng)域都屬于政府采購范圍。但目前通過政府集中采購方式實現(xiàn)的還僅限于保險、加油、印刷等以政府自身消費為主的傳統(tǒng)項目。隨著行政體制改革以及機(jī)關(guān)后勤社會化改革的深入，越來越多的服務(wù)項目將會逐漸通過政府采購的方式在社會上擇優(yōu)選擇。例如，對于城市規(guī)劃、園林建設(shè)、城市垃圾處理以及國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)和公共事業(yè)管理權(quán)等服務(wù)項目，都可以通過政府采購的方式向市場和社會對外承包。
就工程采購來講，政府采購作為一個制度的產(chǎn)生是從工程開始的，真正能夠影響社會公共生活，同時政府又可以有效掌握采購需求的就是工程。但由于各種歷史原因，大量的基礎(chǔ)建設(shè)工程項目一直游離于政府采購管轄之外，從全國政府采購情況來看，工程采購所占比重還非常有限。如果工程采購不納入政府采購，政府采購就是“抓小放大”，這項制度所承載的各種政策功能也就難以實現(xiàn)。（汪雁，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心副處長。）
來源：行政管理改革
