PPP是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而共同建立的公私合營的一種投資模式，包括BOT、BOO、BOO、BT等。PPP模式適用于規(guī)模較大，具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且可建立長期合同關(guān)系的項目，如供水，供電、收費路橋等項目。PPP模式一般分為兩種支付方式：一是政府付費，即政府直接購買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務；二是使用者付費，即企業(yè)或私人購買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務。政府通過投資引導、授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等方式和措施，鼓勵和引導社會資本積極投入?yún)⑴c水利工程建設(shè)運營，既有利于快速有效地減輕地方政府財政壓力，推動公共產(chǎn)品和服務的市場化配置，也有利于減輕政府債務負擔，防范化解財政風險，項目風險將由政府和社會資本共同分擔，有利于降低前期風險。從而有效緩解傳統(tǒng)投融資模式存在“融資平臺債務高、公共供給效率低、私人資本進入難”的問題。下面主要從對《意見》的理解，結(jié)合當前水利建設(shè)形勢，淺析如何在水利工程建設(shè)中更好地推行PPP模式。
一、社會資本參與水利項目投資的現(xiàn)狀
水利工程是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱，現(xiàn)階段主要以政府投資為主，社會資本參與程度較低。近年來，為了加快水利改革發(fā)展，拓寬水利投融資渠道，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，國家也相繼出臺了一些吸引社會資本參與水利建設(shè)的政策措施。國務院于2010年頒布的《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確提出吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。水利部2012年印發(fā)了鼓勵和引導民間資本參與農(nóng)田水利和水土保持工程建設(shè)兩個實施細則。由于水利工程多公益性，回報收益有限且期限較長，同時，加上出臺政策文件原則性內(nèi)容較多，具體到投資補助、財政貼息、價格機制等配套內(nèi)容不夠具體和細化，在實際操作中沒有明確的收益預期，難以吸引社會資本參與水利工程建設(shè)領(lǐng)域。
二、社會資本參與水利項目的范圍和回收資本方式
國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件對社會資本進入水利領(lǐng)域沒有明確限制，按照“法不禁市場即可為”的原則，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，以及隨著國家投融資政策的調(diào)整，鼓勵有條件的水利工程建設(shè)運營向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體愿意投入水利工程的，原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與建設(shè)和運營。同時，建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股和控股等多種形式參與水利工程建設(shè)運營。項目設(shè)計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。同時，由于水利工程項目多屬于社會公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏“使用者付費”的基礎(chǔ)，具有較強社會公益性，投資回收效益期限較長，河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項目只有社會防洪，除澇等公益效益，沒有直接的現(xiàn)金資本收益，主要還應依靠“政府付費”回收投資成本。
三、理順政府與社會資本的關(guān)系，保證社會資本基本的投資效益
水利工程公益性強、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱等特點，單純依靠自身收益難以吸引社會資本進入。政府應重點從投資引導、財政補貼、價格機制等方面給出明確的優(yōu)惠和扶持政策措施，應從如下幾點入手：
一是充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用。水利工程的建設(shè)投資，按功能、效益進行合理分攤和籌措，公益性部分政府負責基礎(chǔ)投資和建設(shè)，形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸政府所有，可以約定不參與生產(chǎn)經(jīng)營收益的分配，從而更好吸引和帶動社會資本、金融機構(gòu)和有實力企業(yè)積極參與水利工程建設(shè)。
二是完善項目財政補貼管理。公益性較強，建設(shè)項目的可回收資本不足以彌補成本和收益，但社會效益較好，防洪、防災效益比較明顯的重大水利項目，對工程維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費等政府應給予適當補貼。對于財政補貼的規(guī)模和方式，可以依據(jù)項目運營績效評價結(jié)果，綜合考慮建設(shè)成本、運營費用、實際收益率、財務中長期承受能力等因素合理綜合確定、動態(tài)進行調(diào)整，對于補貼的規(guī)模、方式及有關(guān)內(nèi)容應向社會公開。
三是完善價格形成機制。目前水利工程農(nóng)業(yè)灌溉供水、農(nóng)村飲水安全、發(fā)電等價格水平偏低、收取難度較大，回收資金額不能補償所發(fā)生成本的費用，難以體現(xiàn)市場供求關(guān)系等問題?？梢蕴剿饔身椖客顿Y經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價，完善由市場決定價格的機制，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等；價格調(diào)整不到位時，政府可根據(jù)實際情況適當安排財政性資金對運營單位進行合理補償。
四是提供低成本的資金支持，拓寬還貸來源。考慮為水利工程建設(shè)提供長期穩(wěn)定、相對低成本的資金支持，增強水利工程融資能力，允許水利建設(shè)貸款以項目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔保物。
五是利用政府資源可以考慮在稅收、建設(shè)用地等方面給予較大的優(yōu)惠政策，從而加大社會資本的吸引力，提高社會資本投入水利工程建設(shè)的積極性。
四、規(guī)范社會資本參與水利工程建設(shè)運營，確保水利工程公益性目標實現(xiàn)
社會資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點，在經(jīng)營過程中為追求自身經(jīng)濟利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、生態(tài)安全等公益性目標的背離，對水利公共服務質(zhì)量造成不利影響。為了確保水利工程公益性目標的實現(xiàn)，應從以下幾點規(guī)范社會資本參與建設(shè)運營：
一是要求項目投資經(jīng)營主體應依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運行管理、產(chǎn)品和服務質(zhì)量控制、財務、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務水平。
二是要求項目投資經(jīng)營主體應嚴格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對項目的質(zhì)量、安全、進度和投資管理負總責。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護機制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質(zhì)量和標準提供產(chǎn)品或服務，依法承擔防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護等責任和義務，服從國家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。
三是政府應加強服務與監(jiān)管，以提高社會資本參與水平和效率，保障社會資本合法權(quán)益和社會公共利益。項目實施過程中推行科學績效評價，加強工程質(zhì)量、運營標準的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。
四是鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結(jié)果向社會公示，作為收費標準、財政補貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。
五是完善退出機制，確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運行，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構(gòu)要及時做好接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害；政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。 （作者: 田家興 單位：河南省河川工程監(jiān)理有限公司）
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