編者按 2014年是我國的PPP發(fā)展元年,財政部公布了第一批30個PPP示范項目,各地開始關(guān)注這種政府和社會資本合作的模式;2015年我國的PPP項目進(jìn)入井噴期,各地積極論證各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項目的PPP模式可行性和契合度,隨著財政部第二批206個示范項目的公布,PPP模式的應(yīng)用在這一年被推向一個階段性高度;進(jìn)入2016年,可以預(yù)見,各地掀起的PPP潮涌依舊難消,加之財政部第三批PPP示范項目即將出爐,今年的PPP發(fā)展形勢和成效依舊值得期待。
盡管發(fā)展勢頭強(qiáng)勁,但畢竟PPP模式在我國處于初級應(yīng)用階段,政策制定者與實(shí)施者均處于探索實(shí)踐中,對這種模式的基本操作和流程有待熟練掌握,對其理解和運(yùn)用也有待深化強(qiáng)化。為此,本期對PPP政府采購項目的階段流程和采購方式選取作了介紹和分析,希望對各地的PPP項目采購工作提供借鑒參考。
識別階段
識別階段是PPP項目的起始階段,這一階段更多的是判斷,即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。
這種判斷從PPP項目的計劃到論證,從財政部門、行業(yè)主管到社會資本,都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低,那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。
識別時,首先要通過總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項目的實(shí)施情況,判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢;其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進(jìn)行解惑,避免錯誤理解和使用PPP模式;最后落實(shí)到執(zhí)行層面,當(dāng)一個項目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎(chǔ)后,那接下來應(yīng)當(dāng)由誰來推動相關(guān)工作,使項目順利進(jìn)入準(zhǔn)備階段?這也是本階段需要明確的重要問題之一。
準(zhǔn)備階段
在項目準(zhǔn)備階段,需要進(jìn)行實(shí)施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中,物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題,而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目,減輕政府負(fù)債。
財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)發(fā)布后,全國各省各縣市為爭取自己的項目進(jìn)入PPP示范項目庫,通常都會聘請PPP專業(yè)咨詢公司開展項目準(zhǔn)備階段的咨詢工作,其中主要的咨詢服務(wù)內(nèi)容即為實(shí)施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。
采購階段
采購方式
采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準(zhǔn)了實(shí)施方案,就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項目的采購方式。
1.競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別:首先,在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標(biāo)準(zhǔn)方面,競爭性談判最終由“價格”決定,而競爭性磋商要看“綜合條件”。
第二,在程序和時限層面,競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。
第三,在保證金層面,競爭性磋商明確規(guī)定,供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的,響應(yīng)無效,而競爭性談判無此明確規(guī)定。
第四,在重新評審標(biāo)準(zhǔn)上,競爭性磋商增加了重新評審的情形,賦予政府方更多權(quán)利。競爭性談判規(guī)定:“除資格性審查認(rèn)定錯誤和價格計算錯誤外,采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審?!倍偁幮源枭虅t規(guī)定:“除資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評分畸高或畸低的情形外,采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審;采購人或代理機(jī)構(gòu)不得通過對樣品進(jìn)行檢測、對供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變評審結(jié)果。
2.競爭性磋商如何應(yīng)對投資人退出:如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出,那本次競爭性磋商無效,應(yīng)二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦,建議選擇邀請供應(yīng)商的第一種方式:在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。
采購流程
1.是否必須資格預(yù)審:依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定:“PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件,發(fā)布資格預(yù)審公告,邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審,驗(yàn)證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭”。這里的“應(yīng)當(dāng)”是強(qiáng)制性規(guī)范,等同于“必須”,所以PPP項目采購必須實(shí)行資格預(yù)審。
2.資格預(yù)審具體流程:資格預(yù)審公告發(fā)布媒介。資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。
資格預(yù)審公告內(nèi)容。項目授權(quán)主體、項目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定方法和標(biāo)準(zhǔn),以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn)。
資格預(yù)審評審小組。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立評審小組,負(fù)責(zé)PPP項目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審小組由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成,其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評審專家可由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定,但至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目評審。
資格預(yù)審結(jié)果。有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的,可繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作;通過不足3家的,應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審;重新資格預(yù)審后仍不足3家合格的,可依法變更采購方式。
3.競爭性磋商采購只有一家供應(yīng)商符合要求如何處理:根照《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》,采用競爭性磋商方式的政府購買服務(wù)項目(含政府和社會資本合作項目),符合要求的供應(yīng)商(社會資本)只有2家的,采購活動可繼續(xù)進(jìn)行;符合要求的供應(yīng)商(社會資本)只有1家的,采購人(實(shí)施機(jī)構(gòu))或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)終止并重新開展采購。
4.競爭性磋商供應(yīng)商由采購人、評審專家分別推薦的,專家推薦意見需公告。需注意的是,專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。
執(zhí)行階段
項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后,PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段,這一階段標(biāo)志著PPP項目進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)行階段。
在實(shí)踐中,很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,項目執(zhí)行階段的核心是項目實(shí)施管理,如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話,那么對于PPP項目而言,更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此,項目執(zhí)行階段實(shí)施管理是保證項目后期穩(wěn)定運(yùn)營的有效途徑,穩(wěn)定運(yùn)營才是判斷PPP項目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中,我們無法預(yù)期會發(fā)生的全部問題,但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。
移交階段
根據(jù)對PPP項目運(yùn)作理解程度的不同,業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異,字面上容易理解為PPP項目執(zhí)行完畢(特許經(jīng)營期滿)后項目資產(chǎn)的移交。
財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)(財金【2014】113號文)中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規(guī)定外,若PPP項目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-運(yùn)營-移交)運(yùn)作模式,項目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看,又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。(作者:李根 黃飛翔 陳金茹 徐歡 王冠 單位:南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司)
來源:政府采購信息網(wǎng)