目前，我國政府采購相關(guān)法律和制度設(shè)計的重點，更多的是對采購過程的約束和規(guī)范，即對具體采購過程與方式的規(guī)范和管理，把“節(jié)約財政資金和預(yù)防腐敗”這個目標放在較為突出的位置。因此，各采購單位強調(diào)市場競爭，普遍比較重視招投標環(huán)節(jié)，往往忽視了采購程序中的“頭”和“尾”，導(dǎo)致采購環(huán)節(jié)管理失衡，直接影響到政府采購活動的成效。
作為從事政府采購工作最前沿的集中采購機構(gòu)，筆者從多年的政府采購工作實踐中發(fā)現(xiàn)了“一頭一尾”存在著的一些隱患和問題，以此圍繞政府采購操作環(huán)節(jié)中的“頭”和“尾”存在的問題及成因發(fā)表一點淺見。
作為政府集中采購機構(gòu)的從業(yè)者，從某個項目委托進入政府采購程序后的頭一個環(huán)節(jié)就是需求落實，需求落實就是要考量采購預(yù)算范圍內(nèi)的采購內(nèi)容及配置是否科學(xué)、合理，且具有公平性；而最后一個環(huán)節(jié)則是履約驗收，履約驗收主要是對合同內(nèi)的標的物的履行情況按事先預(yù)定的標準進行檢驗是否符合要求?？梢钥闯觯@一頭一尾兩個環(huán)節(jié)在政府采購全過程中起著至關(guān)重要的作用，可以為過程控制保駕護航，也是保證政府采購公平公正和采購質(zhì)量的關(guān)鍵。因此，我們要轉(zhuǎn)變思路，突出抓好“頭”和“尾”，不讓其流于形式，提升政府采購形象的同時推動政府采購更好發(fā)展。
一、抓好開始，理清“頭”緒
政府采購是為了恰當?shù)貪M足政府部門履行公共職責的需要，首先是要科學(xué)地解決好采購什么、采購多少、為何采購的問題，因此，應(yīng)該從“該不該買、買什么”這個需求環(huán)節(jié)開始。當前，《政府采購法實施條例》僅規(guī)定了采購人在政府采購活動中應(yīng)科學(xué)合理確定采購需求，但需求管理環(huán)節(jié)的操作及標準在法律制度上仍是空白，也沒有明確賦予監(jiān)督管理部門這方面的職能。因此，制度上的漏洞給實踐操作帶來了諸多問題和困難，主要表現(xiàn)在：
1、采購需求帶有傾向性，導(dǎo)致采購難度大
《政府采購法實施條例》第十一條規(guī)定：采購人在政府采購活動中應(yīng)科學(xué)合理確定采購需求，從法律層面上把需求制訂的權(quán)限完全交給了采購人。但就一般的采購人來說，并不具備相關(guān)專業(yè)人員或技術(shù)上的支撐，尋求需求確定的途徑和渠道相對狹窄，有時只能依賴于某個特定的供應(yīng)商或生產(chǎn)廠家，他們在制訂需求時難免會存有限制他人參與投標的心理，且缺乏廣泛的征求項目需求意見和專家論證，這就必然導(dǎo)致采購項目的技術(shù)參數(shù)、標準配置、方案設(shè)計等需求內(nèi)容存在排它性或唯一性，也正是由于傾向性的原因，使得招投標過程經(jīng)常出現(xiàn)供應(yīng)商質(zhì)疑及投訴。同時，也違背了《政府采購法》明確的不能排拆潛在供應(yīng)商的規(guī)定，這給實際工作帶來很大困難。
2、采購項目預(yù)算不切實際，價格虛高水分大
政府采購預(yù)算是依法實施采購活動的基礎(chǔ)，是擴大政府采購范圍和規(guī)模的保障，不是現(xiàn)行預(yù)算體制下另搞的一套預(yù)算，而是部門預(yù)算內(nèi)的一部分，是在部門預(yù)算表中增加反映政府采購工作要求的一張預(yù)算表。它不同于政府采購計劃、方案，政府采購預(yù)算主要是反映政府采購范圍，為編制政府采購計劃提供依據(jù)。但采購人在填報政府采購預(yù)算時往往并沒有經(jīng)過詳細的市場調(diào)研和嚴密的預(yù)算論證，只是為了采購項目而報項目，缺乏支持項目預(yù)算的科學(xué)性和合理性。因此，導(dǎo)致預(yù)算編制隨意性很大，有些項目預(yù)算甚至不切實際，出現(xiàn)價格虛高或水分過大的現(xiàn)象。從近年來的采購項目結(jié)果來看，有不少采購項目預(yù)算下達進入采購程序，其采購結(jié)果遠遠低于項目預(yù)算，例如：某單位中央空調(diào)維保項目預(yù)算為90萬元，通過采購確定合同金額32萬元；某單位采購行業(yè)專用系統(tǒng)軟件項目預(yù)算為40萬元，通過采購確定合同金額2.5萬元等等，采購預(yù)算遠大于采購結(jié)果的現(xiàn)象比比皆是，在浪費財政資金資源的同時也打亂了財政資金的合理配置使用。
對策及建議：
1、需求管理具體落實需要建立需求標準控制體系
需求標準控制體系是對政府部門使用的多數(shù)通用產(chǎn)品建立嚴格的配置標準。目前，我國主要對政府公務(wù)用車的使用實行標準控制，其他大量的通用產(chǎn)品采購都缺乏基本的標準控制。如電腦和各種信息軟件、家具、會議服務(wù)等，沒有限定的采購標準和價格標準。對于采購人而言，制訂需求中總會自覺不自覺地帶有傾向性或產(chǎn)生高標準、高檔次的追求沖動。特別是在支出由公共經(jīng)費負擔、部門利益強化的情況下，沒有多方面的標準控制和審批控制，這種沖動更容易發(fā)生，且更容易變?yōu)楝F(xiàn)實。因此，建立需求標準控制體系，是政府采購需求管理科學(xué)化必不可少的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。有了標準，也就是通常所說的“需求標準化”，采購才有了衡量和監(jiān)管的依據(jù)和尺度。
2、提升需求管理的手段，明晰需求管理的權(quán)限
從制度層上，應(yīng)當明確需求管理的手段和權(quán)限。一方面研究和探索如何科學(xué)合理的制訂需求，以提升需求管理，比如：科學(xué)的需求說明，以準確的說明需要什么，不以具體專利和指標加以限制；需求論證，對于所采購的功能，通過論證，確認是否的確為履行公共職能所需要；需求的整合與規(guī)劃，有些需求可能的確需要，但是，可能存在部門內(nèi)部、多部門之間的重復(fù)采購、通過整合與規(guī)劃，可以減少不必要的過剩采購等等。二是拓寬社會公眾參與和制約需求制訂的合法渠道，明晰需求管理的權(quán)限。但是，很顯然，目前這樣的渠道是缺乏的。按照目前的體制，財政把公共資金分配到各行政、事業(yè)、團體單位，法律將這些單位界定為具體的采購人。采購人買什么、買多少，沒有國家標準控制。另一方面，政府采購結(jié)果是經(jīng)過多個環(huán)節(jié)及多種主體參與下形成的，而采購需求主要由采購人掌握，采購機構(gòu)接受委托實施，采購監(jiān)督管理機構(gòu)主要是管理采購方式、采購過程，并沒有要求管理采購人的具體需求，因此，這個環(huán)節(jié)的監(jiān)管從制度設(shè)計上存在一定的漏洞?？梢哉f，在建立政府采購需求由社會公共參與和可控的前提下，明確需求管理的責任，是避免需求失控的基本前提和必由之路。
3、規(guī)范采購預(yù)算編制，提高財政資金使用效益
政府采購預(yù)算是政府采購的源頭，預(yù)算編制和管理水平的好壞直接影響著政府采購的規(guī)模、效益和規(guī)范程度。要積極推動政府采購預(yù)算的編制工作。凡是納入政府采購范圍的項目，必須編制年度政府采購預(yù)算，且要研究探索符合基層實際的預(yù)算編制方法和流程，在預(yù)算編制精細化、完整性上做文章，做好市場調(diào)研和論證，對項目資金使用情況進行績效評價，確?！瓣柟獠僮鳌?。
二、嚴格把控，收好結(jié)“尾”
履約驗收環(huán)節(jié)是政府采購的重要環(huán)節(jié)，也是保證政府采購質(zhì)量的關(guān)鍵，會直接影響到政府采購活動的最終成效。政府采購的履約環(huán)節(jié)作為政府采購的最后一道關(guān)卡，在實際的采購活動中，由于種種原因恰恰是在這個最最重要的環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些不容忽視的問題，這些不僅關(guān)系到政府采購活動的成敗，也關(guān)系到政府采購的聲譽和形象。主要表現(xiàn)在：
1、簽訂合同參數(shù)與投標文件參數(shù)不符
招標結(jié)束確定了中標供應(yīng)商后，就要簽訂政府采購合同。驗收時必須按照合同的技術(shù)要求和配置來進行驗收。政府采購合同中供貨產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)必須嚴格依照中標供應(yīng)商投標文件中的產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)來填寫，這個產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)是通過招投標程序，通過專家評定后確認的，由此確認該產(chǎn)品是采購人所需要的中標產(chǎn)品。如果在簽訂合同時采購人沒有技術(shù)審核參數(shù)或者工作疏忽，讓供應(yīng)商自己隨意填寫技術(shù)參數(shù)，供應(yīng)商完全可以利用這個漏洞，簽合同時，將產(chǎn)品配置和參數(shù)寫低，從而損害采購人利益。
2、供應(yīng)商串通使用部門私自更改中標結(jié)果，降低參數(shù)和配置
如果簽訂合同這個環(huán)節(jié)沒有問題，在驗收時也要十分注意，防止供應(yīng)商串通使用部門的人員，私下降低供貨產(chǎn)品的參數(shù)和配置。這樣做，供應(yīng)商降低供貨成本，使用人獲得了利益，但是卻損壞了采購單位的利益。之所以出現(xiàn)這種情況，可能有幾種原因：一是供應(yīng)商利用采購人急于需要貨品的心理，不顧一切先低價中標，待實際供貨時再軟磨硬泡降低配置；二是供應(yīng)商想要要降低成本，增加利潤；三是使用部門的人員自身有私欲，和供應(yīng)商一拍即合，通過降低參數(shù)和配置收取回扣中飽私囊。
3、未供貨先驗收或拖延驗收
在驗收時間上時常出現(xiàn)兩種情況，一種是中標供應(yīng)商與采購單位建立了事前所謂的“同盟關(guān)系”，也就是采購單位想用的供應(yīng)商中標了，可能會先辦理驗收手續(xù)收到貨款再供貨，為供應(yīng)商提供履約合同上的便利；另一種是采購單位對中標供應(yīng)商所供的產(chǎn)品不驗收或有意拖延很久才驗收，出現(xiàn)在這種情況，極有可能是采購單位對采購結(jié)果不滿意或者對中標產(chǎn)品不滿意，甚至有可能采購單位工作人員已經(jīng)私下和某個商家達成了協(xié)議，但中標結(jié)果卻是另外的供應(yīng)商。因此，采購單位惡意拖延，甚至不驗收，以此消耗中標供應(yīng)商的資金成本，導(dǎo)致其資金積壓，無法順利回籠貨款。
對策及建議：
1、考慮建立采購履約驗收專門機構(gòu)這樣的新機制
政府采購的驗收工作也可以嘗試建立必要的第三方機構(gòu)驗收機制。由于第三方不代表采購人和供應(yīng)商任何一方的利益，應(yīng)該能夠客觀公正地進行項目驗收，并切實維護買賣雙方的合法權(quán)益。這種方式一方面可以發(fā)揮質(zhì)檢機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，保證驗收工作的準確和公平、公正；另一方面，第三方驗收機制實現(xiàn)了采購、驗收、使用和付款“四權(quán)分離”，形成相互監(jiān)督相互制約機制，杜絕了違紀行為發(fā)生。完美地體現(xiàn)的政府采購的初衷。
2、加強驗收環(huán)節(jié)監(jiān)督力度
《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當對政府采購項目的采購活動進行檢查，對政府采購項目的履約驗收過程進行監(jiān)管，政府采購當事人應(yīng)當如實反映情況，提供有關(guān)材料。在政府采購驗收環(huán)節(jié)中，監(jiān)督部門應(yīng)該對驗收過程進行監(jiān)管，做到職責明確，確保責任到人。針對一些重大或技術(shù)復(fù)雜的采購項目，除需要專業(yè)的技術(shù)專家參加外，還必須邀請相關(guān)監(jiān)督部門共同參與驗收。這個驗收不僅僅對結(jié)果進行驗收，還必須對驗收過程進行共同記錄監(jiān)督，通過共同驗收和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)驗收中存在的問題，這樣才能保證政府采購項目順利進行并維護各方的合法權(quán)益。
3、加強合同條款違約責任的追究。
由于驗收是政府采購不可或缺的一個環(huán)節(jié)，而且是對整個采購行為最后把關(guān)的一個重要環(huán)節(jié)，如果在這個環(huán)節(jié)上發(fā)生差錯，必然會給整個采購行為帶來不可挽回的損失。所以，必須建立起嚴格的紀律約束，規(guī)范驗收人員的工作態(tài)度和行為。對于驗收人員的瀆職失職行為根據(jù)其錯誤嚴重程度給予相應(yīng)的處罰，對那些收受賄賂造成國家、單位重大損失的，按照有關(guān)法規(guī)進行處罰，構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)處理。
政府采購是一項涉及面廣、程序性強的系統(tǒng)工作，必須將公正性和嚴謹性貫穿于整個采購過程當中，需求和驗收作為政府采購工作的一“頭”、一“尾”起著至關(guān)重要的作用，“頭”是整個程序開始的基礎(chǔ)，“尾”是整個過程結(jié)束的保障，它們相互呼應(yīng)，又相互制約，只有將一頭一尾抓好抓實，才是做好政府采購工作的保證，才能促進政府采購健康有序運行。（作者：崔新宏）
來源：政府采購信息報/網(wǎng)
