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　　社工服務購買是現(xiàn)代文明成果

　　社會工作服務是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會解決社會問題、維護社會穩(wěn)定的科學方法與社會制度。作為一門關于“助人自助”的學科和專業(yè)方法，早在19世紀末20世紀初的歐美國家就誕生了；只是作為一種制度安排，成為關于社會管理、社會保障和社會服務的制度，則是20世紀30年代以來的事情。二戰(zhàn)前后，隨著科技革命和經(jīng)濟的高速增長，隨著工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉型，隨著民權運動和新工人運動的發(fā)展，歐美各國都面臨許多的社會問題與社會矛盾沖突。通過一系列“社會計劃”和社會福利政策去調(diào)整利益格局、化解社會矛盾沖突、維護社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，便成了這些國家普遍面臨的重大課題。但實行這些“社會計劃”和福利政策，顯然不能僅僅依靠單一的、有限的政府資源和行政權能，也不能依靠非政府、非營利的社會服務機構的單打獨斗，而需要建立能夠有效整合各方資源、實現(xiàn)政府和非政府組織特別是非營利社會團體共同治理的社會工作服務制度安排，需要建立一套有利于非政府組織、非營利組織發(fā)育、發(fā)展的政策導向和法律規(guī)范，以及在社會分工原則下的政府與非政府組織之間合作互動的機制。正是在這一背景下，職業(yè)化、專業(yè)化與社會化的社會工作服務制度應運而生，作為非政府組織和非營利組織最重要載體的社會工作服務機構迅猛發(fā)展；而政府與社會工作服務機構之間則形成了購買社會服務與提供社會服務的合作機制。戰(zhàn)后的歐美國家如此，20世紀70年代以來經(jīng)濟起飛的新加坡以及我國香港和臺灣地區(qū)也都如此。

　　當今世界包括發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家在內(nèi)的大多數(shù)國家和地區(qū)，都已將社會工作服務制度納入整個社會管理、社會福利和社會服務的制度框架，并賦予社會工作服務制度四大特征：（1）政府與社會的分工合作。其核心是“政社分開”，即政府與非政府社會組織的職能分離以及事業(yè)目標的合作。（2）用以購買社會工作服務的公共財政體系。這是政府與非政府社會組織分工合作的基礎。（3）社會工作服務的非營利性質。（4）專業(yè)化、職業(yè)化的工作體制。

　　經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，當代社會工作的領域、對象日趨擴大，社會工作的制度功能也日趨完善。就其領域而言，已經(jīng)從社區(qū)、慈善場所擴大到學校、醫(yī)院、福利機構以及企業(yè)、監(jiān)獄和法院等。就其工作對象而言，已從弱勢群體、邊緣群體逐步擴大到所有需要社會支持和幫助的人群。就其功能而言，已不再僅僅是幫助窮人的慈善行為，而是一種專業(yè)的社會協(xié)調(diào)與社會控制的手段，運用它可以有效地扶貧幫困，彌合社會矛盾，預防社會犯罪，實現(xiàn)個人與社會的和諧關系，提升社會福利與社會保障的水平，維護社會的穩(wěn)定與進步。

　我國社工服務購買方式亟待轉型

　　計劃經(jīng)濟色彩濃厚

　　我國曾長期處于計劃經(jīng)濟時代，國家通過高度集權的行政權力體系控制著全部經(jīng)濟生活、政府生活和社會生活領域，企業(yè)、學校、醫(yī)院等組織和社會福利機構均成為國家權力的下屬“單位”，政府與企業(yè)及其他社會組織的功能目標高度一致，現(xiàn)代意義上的市場、社會、社區(qū)以及企業(yè)和非政府的社會組織都難以發(fā)育起來。只是經(jīng)過最近30多年來的經(jīng)濟體制改革，我國才初步構建起“政企分開”和“社企分開”的經(jīng)濟體制，實現(xiàn)了企業(yè)與政府、社會組織之間的職能分化，發(fā)育并建立了初步與國際接軌的市場經(jīng)濟體系。在此社會環(huán)境和條件下，我國社工服務購買實質上存在于各社會工作管理部門或事業(yè)單位，但卻是職能與功能混淆，管理與服務并行，發(fā)展進程緩慢。從服務領域上看，廣泛地分布于教育、醫(yī)療、民政、社會保障、工青婦、司法及“三農(nóng)”等多個社會公共領域；從服務對象上看，主要是社會救災救助、扶貧扶困、助殘、優(yōu)撫等。

　　應該說，我國傳統(tǒng)的社工服務購買的方式，對于維護社會穩(wěn)定，促進社會發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但實踐表明，我國社會體制方面的改革步伐一直嚴重滯后于經(jīng)濟體制改革。在社會服務與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的問題至今仍然非常突出。在解決各種社會問題和社會矛盾的時候，在面對各類需要幫助的弱勢群體、邊緣群體和問題人群的時候，在“單位人”愈益向“社會人”過渡的時候，我們基本上仍然沿襲著傳統(tǒng)的、單一的行政化和單位化的管理體制。即使已經(jīng)運行十年的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”這一社區(qū)建設體制，也至今沒有跨越行政化與單位化的模式。這種體制的根本缺陷在于：政府繼續(xù)沿襲著以往社會服務與社會管理集權者和提供者的“越位”角色，而現(xiàn)代社會所必需的非政府組織和非營利組織始終難以發(fā)育和發(fā)展起來，以致無法承接政府及企事業(yè)單位應該剝離和讓渡出來的那些社會服務與社會管理職能。其結果是，一方面政府在社會服務和社會管理實踐中始終顯得剛性有余而柔性不足，缺乏高效率的人性化手段，且經(jīng)濟成本、政治成本和道義成本始終居高不下；另一方面，政府難以有效開發(fā)、整合與利用社會管理和社會服務等方面的資源；同時，體制外的許多社會管理與服務的盲點長期無法顧及和解決，如邊緣群體的再社會化、弱勢群體的自助和自立等工作沒有專業(yè)輔導人員來做，“問題青年”沒有歸口機構進行輔導教育等，所有這些又極易引發(fā)新的社會矛盾和問題。

　　五大問題制約社工服務購買

　　從微觀操作上講，我國政府購買社會服務工作還面臨以下主要問題：一是管理體制和服務機制老化，難以適應社會發(fā)展的需要。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌，原有的社會工作服務管理模式和服務機制已經(jīng)不能適應社會發(fā)展的要求，而與現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展相適應的社會工作服務機制還未完全建立，政府購買社會服務的體制還沒有完全形成，大量的社會工作服務仍然由政府通過社會工作管理部門，如民政、工會、共青團、婦聯(lián)等行政事業(yè)單位或團體組織來承擔和提供，社會工作被納入行政框架之中，社會工作功能定位在行政管理的范疇，一方面服務機制老化，一方面多樣化復雜化的社會需求激增，其結果是各相關部門忙得不亦樂乎，但仍然難以招架。二是管理模式單一，服務效率低下。當前，社會工作形成于計劃經(jīng)濟體制，主要由政府相關職能部門專門機構及單位來幫助有困難的社會成員解決其面臨的各種各樣問題，形成了行政性、半專業(yè)化的社會工作服務管理模式。其具體表現(xiàn)為：第一，社會成員在遇到困難時，按照行政系統(tǒng)劃分尋求幫助，有單位的向所屬單位提出要求，未就業(yè)者則通過街道辦事處和居民委員會解決生活中的困難，在具體操作上，要求解決困難的申請交給主管人員，主管人員則根據(jù)國家政策決定如何解決問題，或橫向聯(lián)絡，或上報審批，程序繁瑣，方式單一。第二，從事社會工作服務的工作人員主要是各級與之相關的行政事業(yè)單位工作人員，他們大多沒有受到社會工作知識、技巧的訓練，沒有系統(tǒng)的理論知識，完全憑借日常工作經(jīng)驗去解決問題，如果遇到復雜的問題，缺少專業(yè)技巧和知識，降低了服務效率。三是支出管理環(huán)節(jié)多，資金使用效率低。按照目前預算支出管理體制，財政部門按歸口管理原則，將經(jīng)費撥付從事社會工作服務的主管部門，然后由各主管部門下?lián)艿骄唧w從事社會工作服務的單位，最后才安排到具體某一項社會工作服務中，支出鏈條長，還存在層層扣減的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)經(jīng)費縮水。這種不能按照具體服務項目進行資金安排的支出管理模式，增加了社會工作服務的行政成本，也導致資金使用效率低下。四是資金投入單一，財政負擔沉重。長期以來，我國社工服務購買財政狀況是：一方面社會公共服務需求不斷增加，一方面相應資金收入和資金來源保障體制狹窄；一方面是財政資金不足、財力有限，一方面是社會服務缺乏市場競爭，資金使用效率低下，不能達到應有的效果。從管理體制和運行機制上講，社會工作服務人員與社會工作管理人員角色不清，所有從事社會工作服務的人員全部按現(xiàn)有的管理體制實行財政供養(yǎng)，加重了財政負擔。五是購買行為缺乏市場機制參與，成本核算不科學。社會公共服務是一個龐大的社會工程，依靠政府已不能滿足社會發(fā)展的需要，需要社會力量的廣泛參與，目前依托社會力量參與公共服務還沒有法律上的保障，導致政府購買社會公共服務的范圍受到限制，缺乏市場競爭機制，基本上由事業(yè)單位承擔社會公共服務，由政府間接購買或直接參與社會工作服務，導致機構復雜，整體效能差，成本核算不科學。

　　當前社工服務購買的實踐

　　我國這種傳統(tǒng)上與計劃經(jīng)濟相關聯(lián)，政府既是管理者又是服務員的社工服務購買的管理體制和運行機制已很難適應社會發(fā)展和構建社會主義和諧社會的需要。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和行政管理體制改革的深化，政府按照市場經(jīng)濟和《政府采購法》的要求，創(chuàng)新社會管理和社會服務方式，對政府購買公共服務實行政府采購，進行了積極的探索。

　　如上海市率先在社會管理體制改革方面試點，并以此為切入點建立相應的新的政府購買財政體制和運行機制；無錫更是以市委辦文件下發(fā)《關于政府購買公共服務的指導意見》，要求行業(yè)管理部門（政府主管部門）將政府所需購買的公共服務事項及具體要求向社會公布，并以公開招標方式確定服務供應方。河南省自1999年政府采購制度改革開始以來，將服務包括部分社會工作服務納入政府采購范圍，如河南省科技廳公開招標科研機構和人員從事科研項目；河南省財政廳公開招標社會中介機構從事行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作；還有些單位將保潔、房屋日常維修等工作通過政府采購來選擇服務機構，都取得了較好的效果。

　　總之，服務類政府采購項目品類從少到多，逐年增加，目前已經(jīng)涉及專業(yè)咨詢、項目評估、設計開發(fā)、印刷出版、測繪、車輛維護、保險、加油、會議接待、培訓等多個領域；采購規(guī)模從小到大，逐年增長，2006年，河南全省政府采購服務類項目金額已達8.4億元，占政府采購總規(guī)模的5.4％?？梢哉f這是一種適應現(xiàn)代社會發(fā)展需要并與國際慣例接軌的新型的政府購買方式，有著廣闊的發(fā)展前途。

　完善社工服務購買的財政政策措施

　　強化預算約束

　　當前財政預算改革方向是實行部門預算，即將實行新的收支分類科目，更加科學和細化。在此改革過程中，要前瞻性地研究和考慮對社會工作及社工服務購買的收支分類，科學合理地界定社會管理與社會工作服務支出，相應劃分人頭費、管理費和服務人員薪酬和項目實施費等，并將服務項目政府采購預算列出。同時應加強預算監(jiān)督和支出管理，強化預算約束，保障資金專用性，提高資金使用效益。

　　實行“社會保障稅”

　　我國現(xiàn)行社會保障資金的籌集主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和比率的方式。其弊端是：由于籌資的方式、制度多以部門、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺乏應有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏剛性的情況下，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。正是由于我國現(xiàn)行社會保障資金的籌集方式存在的缺陷，使得我國社會保障資金的來源缺乏應有的保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。

　　而實行社會保障費改稅，以稅制的強制力和規(guī)范性來克服資金籌集過程中的種種阻力，為真正意義上的社會保障資金的籌措提供強有力的手段。隨著我國向市場經(jīng)濟發(fā)展的逐步深入和社會工作服務需求的不斷變化，社會工作服務購買支出將逐步擴大，只有在資金上得到充分保障，才能使政府更好地服務于社會。

　　因此，相關部門應積極創(chuàng)造條件，單獨立法，開征社會保障稅，專項用于社會工作服務支出，為社工服務購買提供穩(wěn)定的財力保障。

　　引入競爭機制

　　長期以來，國家奉行“大政府”的行政理念，政府包辦一切， “單位”是政府行政體制的最小功能單位。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會管理體制不斷創(chuàng)新，必然要求政府轉變其社會職能的實現(xiàn)方式，政府越來越少地運用行政手段來解決人們生活中的困難，而填補這樣的空白，需要對我國傳統(tǒng)的社會工作有較大的改革，各類社會工作機構是最有能力的承接者。

　　從當今世界情況來看，包括發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家在內(nèi)的大多數(shù)國家和地區(qū)，都已將社會工作制度納入整個社會管理、社會福利與社會服務的制度架構中，而引入市場競爭機制，實行政府購買社會服務是社會工作機構參與社會公共服務工作的最有效、科學的途徑。政府在每一財政年度通過專門的預算，并根據(jù)社會管理事務和社會服務需求實際，通過招標的形式或委托的形式向社會工作機構購買服務。而社會工作機構則通過競標或者談判的形式獲得這些服務項目，并向服務對象提供社會服務。政府管理部門制定科學合理的服務評估體系，對社會工作機構實行服務評估后，通過財政國庫支付系統(tǒng)實行財政直接支付。

　　提供法律保障依據(jù)

　　建立完善的法律體系，明確社會工作服務機構獨立的法人地位、職責、權利與義務，使社會工作服務機構在法律框架下開展工作。

　　當前我國社會團體的新發(fā)展和民間社會組織的出現(xiàn)都是改革開放以來的新事物，關于民間組織管理目前只有幾個國務院暫行條例和政府規(guī)章為依據(jù)，在憲法和民法中都沒有明確規(guī)定，這就大大限制了社會工作服務組織的活動與發(fā)展，建立一套社會工作服務及機構的規(guī)范管理制度勢在必行。

　　培養(yǎng)社會工作服務市場

　　首先政府要用改革的精神解決一些政府部門以政代社、政社不分而包辦社會工作事務的現(xiàn)狀，進一步明確政府和社會服務機構在社會工作事務方面的職能權限，把民政、社保等部門的具體性社工類事務漸漸剝離出來，變?yōu)樯绻し盏馁徺I者或直接雇傭社會工作者為需求民眾提供服務。其次是加快培育和扶持民間非營利組織，充分、積極地發(fā)揮民間組織的作用，讓它們更多參與到社會服務中來。要建立對民間組織更加寬松的政策環(huán)境，政府可通過預算撥款、財政補貼、減免稅收等財政政策來扶持、激發(fā)民間組織在提供社會工作服務中的熱情，鼓勵更多的民間組織參與到社會工作服務中來，推動民間組織的健康發(fā)展。

　建立可行的社工服務購買財政運行機制

　　社工服務購買的財政運行機制是建立在社會管理體制與財稅體制及預算管理體制上的工作模式。當前應在積極推進政府購買社會工作管理體制和相應財政體制改革的基礎上，逐步建立與之相適應的科學可行的財政運行機制。

　　拓寬社工服務購買范圍

　　目前，由于我國社會工作服務的管理體制和相應的財政體制改革尚在醞釀和探索階段，由于缺少基礎性要件，導致政府采購社會工作服務項目范圍非常狹窄，規(guī)模也比較小。下一步應采取措施，加速啟動和推進體制性改革，同時著力研究如何擴大社會工作服務采購的范圍，重點是擴大涉及群眾利益、維護社會穩(wěn)定的公共服務。

　　納入預算管理

　　《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購必須嚴格按照批準的預算執(zhí)行。按照市場經(jīng)濟條件下公共財政管理要求，沒有列入預算的活動，政府不得撥款；沒有資金保證的項目不能開展采購活動。因此社會工作服務項目，首先要編制部門預算。只有納入部門預算，購買社會工作服務才有資金保證。

　　引入競爭機制

　　計劃經(jīng)濟體制下，政府提供公共服務是直接的或者指定某個社會機構提供服務，由于缺乏競爭，往往服務縮水。市場經(jīng)濟條件下的購買行為是以競爭為基礎的，因此社工服務購買也應采取競爭的方式來獲取。以政府采購公開招標等競爭性的手段確定社會機構提供公共服務，不僅會增強透明度，節(jié)約財政資金，而且會使服務更趨專業(yè)化。

　　實行國庫集中支付

　　國庫集中支付有利于規(guī)范財政支出行為，加強財政支出管理，提高財政資金使用效率。對政府購買工作服務實行國庫集中支付不僅是財政支出改革的要求，也是保證資金專款專用，推動政府購買服務工作順利進展的重要手段。要結合國庫集中支付制度改革，將社工服務購買納入國庫集中支付范圍，規(guī)范社工服務購買行為。