■第三屆政府采購優(yōu)秀論文評選獲獎?wù)撐倪x登
編者按 政府采購制度要不斷完善，必須善于發(fā)現(xiàn)問題并提出辦法。本文以政府采購管理中存在的問題，包括預(yù)算缺乏定價基礎(chǔ)、資產(chǎn)管理不銜接、審批主體職責(zé)不明晰以及監(jiān)管薄弱等為切入點，對政府采購的管理與制度創(chuàng)新提出了針對性的建議?！ ?/P>
政采制度改革成效顯著
我國實施政府采購以來，取得了顯著的成效：制度不斷完善，頒布實施了《政府采購法》規(guī)范政府采購活動的全過程，還有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《合同法》等相關(guān)法律也對政府采購活動有相應(yīng)的約束；運行機制不斷健全，采購制度和操作行為進一步規(guī)范，依法采購、公開透明的運行機制逐步形成；采購規(guī)模不斷擴大，由2002年的1009.6億元增加到2008年的5900多億元，采購范圍不斷拓寬，由單純的貨物采購擴大到工程及服務(wù)領(lǐng)域。
規(guī)范行為 依法行政
在政府采購制度運行中，政府行為具有雙重性，既是市場管理者又是市場參與者。正因如此，政府的采購行為對市場和宏觀經(jīng)濟運行有著舉足輕重的影響?！墩少彿ā返膶嵤梢悦鞔_管理職能與采購職能，一方面使政府采購受市場規(guī)則和法律的約束，交易行為平等，另一方面保證政府通過采購政策調(diào)控經(jīng)濟，維護市場秩序，真正形成管理職能與采購職能相分離的管理機制。
源頭治腐 促進廉政
從1999年開始，中紀(jì)委就把推行政府采購制度作為從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施之一，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確提出推行政府采購制度是黨風(fēng)建設(shè)的一項重要內(nèi)容。由于政府采購工作遵循“公開、公平、公正”的原則，在實施政府采購的過程中，有利于建立健全采購行為的監(jiān)督機制。一是直接監(jiān)督?，F(xiàn)行的采購方式主要是公開招標(biāo)，在整個采購過程中采購單位和供應(yīng)商會自覺地進行相互監(jiān)督。二是行政監(jiān)督，對采購過程中的違規(guī)違法問題，供應(yīng)商可按規(guī)定直接向政府采購管理部門進行投訴，維護自己的合法權(quán)益。三是外部監(jiān)督。在政府采購實施過程中，會邀請審計、監(jiān)察等部門參加開標(biāo)和評標(biāo)活動，以加強對采購流程的監(jiān)督。而有效的監(jiān)督機制使得政府采購工作更加健康、有序、規(guī)范地進行，有效促進政府廉政建設(shè)。
提高資金效益 強化支出管理
在傳統(tǒng)財政支出管理體制和政府采購模式下，由于采購的決策程序不科學(xué)，采購行為不規(guī)范，操作程序不透明，勢必影響政府采購資金的有效使用。建立健全政府采購制度，將政府采購程序和方式以及資金撥付辦法制度化，就可以充分發(fā)揮政府采購的積極效應(yīng)，有利于提高財政資金的使用效益。同時財政部門在采購活動進行過程中隨時掌握采購的工作進展和動態(tài)，并根據(jù)采購合同及驗收情況，直接將采購資金撥付給供應(yīng)商，從根本上杜絕了采購單位截留、挪用財政資金的問題，使財政監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定落到實處，有利于進一步提高財政資金的運作質(zhì)量和強化財政支出的管理監(jiān)督力度。
保護民族產(chǎn)業(yè) 實施政策功能
根據(jù)WTO的有關(guān)規(guī)定，我國在加入WTO政府采購協(xié)定之前，政府采購將是WTO所能夠接受的合法的貿(mào)易壁壘，也就是說國家可以不受限制地在政府采購這個領(lǐng)域里設(shè)立非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、限制進口商品、保護國內(nèi)商品。《政府采購法》的頒布實施，為在全面開放政府采購市場之前實施扶持國內(nèi)企業(yè)發(fā)展等政策提供了法律保護。我們可以充分發(fā)揮政府采購的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘作用，保護和支持民族企業(yè)的發(fā)展，增強國內(nèi)企業(yè)自我發(fā)展能力和國際競爭力。
政府采購作為政策工具，其政策功能正在不斷顯現(xiàn)：有效地調(diào)控宏觀經(jīng)濟；發(fā)揮政府采購導(dǎo)向功能促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；制定相關(guān)的政府采購政策，發(fā)揮促進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用；制定市場準(zhǔn)入規(guī)則、競爭規(guī)則、執(zhí)行監(jiān)督規(guī)則，促進產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)水平提升，實現(xiàn)環(huán)境保護功能；通過扶持中小企業(yè)的政策，促進中小企業(yè)發(fā)展的功能。
管理領(lǐng)域存在四大問題
采購預(yù)算編制不準(zhǔn)確
我國的政府采購預(yù)算編制存在的問題之一就是缺乏一個合理的定價體系。就目前的預(yù)算編制現(xiàn)狀來看，預(yù)算單位在編制政府采購預(yù)算時，沒有項目或品目的價值可參考，或沒有統(tǒng)一的價值標(biāo)準(zhǔn)，往往是“拍腦袋”，隨意性很強。
如預(yù)算單位可能按照自己的想法隨意將某一電腦的預(yù)算定為1萬元，但事實上在采購時只需支付6000元，余下的4000元差價在現(xiàn)有的政府采購統(tǒng)計報表系統(tǒng)中，就被默認(rèn)為節(jié)約資金，但事實上，這4000元并非是節(jié)約資金，而是由于編制政府采購預(yù)算不精細(xì)產(chǎn)生的。
如此一方面造成預(yù)算規(guī)模盲目擴大，財政部門在審核時也無從控制，占用了國家預(yù)算的大盤子；另一方面也助長了預(yù)算單位花錢“大手大腳”的不良風(fēng)氣；更不符合財政精細(xì)化管理的要求。
與資產(chǎn)管理不銜接
政府采購要求有了預(yù)算才能實施采購，即有錢才能采購。換角度而言，只要有政府采購預(yù)算就可以實施采購，但不管采購項目特別是貨物采購項目是否有必要實施，即該資產(chǎn)該不該購置、資產(chǎn)有無定額控制等問題，因為這些問題屬于資產(chǎn)管理的范疇。導(dǎo)致有些預(yù)算單位個人名下的電腦多達四五臺，而且電腦的配置越來越高。這無疑是對財政資金的浪費，主要原因就是資產(chǎn)管理與采購預(yù)算沒有很好銜接起來。缺乏這種銜接，就為采購人無視實際需要盲目編制預(yù)算盲目采購提供了可能。
審批工作責(zé)任不清
審批是政府采購管理的重要手段。按照目前的審批規(guī)定，財政部門涉及采購人的主要有以下幾種類別的政府采購審批，一是公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)其他采購方式，二是采購進口產(chǎn)品（只要進口產(chǎn)品相應(yīng)項目金額在限額標(biāo)準(zhǔn)之上就需報批），三是公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)之上的貨物、服務(wù)、工程采購項目采取其他采購方式。
上報財政部門進行審批可有效地加強對資金使用的監(jiān)管力度，但也產(chǎn)生了一個問題，即審批主體職責(zé)定位與責(zé)任劃分的問題。
以進口產(chǎn)品審批為例，所需遞交的材料有進口產(chǎn)品申請表、專家論證意見和專家簽到表。進口產(chǎn)品的申請購買前提一般是說明所需采購的產(chǎn)品國內(nèi)不生產(chǎn)，或者國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品無法滿足需要，通常專家意見就寫明以上情況。但是財政部門在審批時很難確定專家意見的準(zhǔn)確性，更難確定專家是否具有評審資格。如果財政部門僅根據(jù)提交材料審批通過申請，而事后證明該產(chǎn)品不僅國內(nèi)生產(chǎn)而且能滿足項目需求，那么這里面所產(chǎn)生的責(zé)任由誰來承擔(dān)？對于申請單位而言，既然財政部門已經(jīng)審批通過，那么就可購買，事后所產(chǎn)生的一切責(zé)任與后果也就應(yīng)當(dāng)由財政部門來負(fù)責(zé)。類似審批責(zé)任劃分不明確的問題將大大影響采購工作的實施成效。
監(jiān)管力度不足
建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，以保證政府采購工作的規(guī)范運行，是我國政府采購制度建立與完善過程中亟待解決的關(guān)鍵問題。從現(xiàn)狀來看，這方面存在以下不足：一是監(jiān)督手段有限，一些違規(guī)現(xiàn)象防不勝防，如該實行公開招標(biāo)的政府采購項目擅自改用其他采購方式代替，采購人與供應(yīng)商串通操縱中標(biāo)過程，擅自改變中標(biāo)結(jié)果等等。二是對采購人違法采購行為的處罰不夠嚴(yán)厲，法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段的運用不足，無法有效遏止違法違規(guī)行為，造成公眾對政府采購失去信心，使政府采購市場的公平、公正性下降。
采取有效對策提升管理效能
建立政府采購定價體系
建立完整、準(zhǔn)確的政府采購預(yù)算編制制度是建立規(guī)范、完善的政府采購制度的前提。預(yù)算編制的精細(xì)化，提高了政府采購的透明度，這對健全財政職能、細(xì)化支出管理、提高財政資金的使用效率起到了很好的促進效用。因此，為了細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性，建議建立起科學(xué)合理的政府采購定價體系，確定預(yù)算的價值基礎(chǔ)，確定主要品目的定價基礎(chǔ)、定價原則。這方面可以先以目前的政府采購目錄內(nèi)產(chǎn)品或項目做試點，逐步擴大，使采購預(yù)算編制更合理，從而正確反映政府采購的規(guī)模和節(jié)約率。
政采與資產(chǎn)管理相銜接
針對采購人任意編制預(yù)算進行隨意采購、無限量采購的現(xiàn)象，應(yīng)建立以資產(chǎn)配置定額為前提的一套科學(xué)合理的定員定額體系，建立與政府采購相銜接的資產(chǎn)管理機制。2009年，財政部已嘗試對土地、房屋、汽車等資產(chǎn)進行管理，針對這一嘗試，建議進一步擴大范圍，將其擴展到政府集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品。為此，必須首先制定車輛、辦公家具、辦公設(shè)備等的配備標(biāo)準(zhǔn)，做到有章可循，執(zhí)法有據(jù)，將財政資金用到實處，減低行政成本。
準(zhǔn)確劃分審批事項的責(zé)任點
要使申報審批達到預(yù)期的效果，必須明確審批事項各個主體的職責(zé)定位及責(zé)任點。審批事項涉及各個相關(guān)主體，有專家、有上級主管部門、有財政部，各個主體擔(dān)何種責(zé)任，直接影響到審批事項的合理性與真實性。按照目前的審批制度，在政府采購中財政部門承擔(dān)了最后的審批工作，相應(yīng)的也就承擔(dān)了最后的責(zé)任，這必然導(dǎo)致采購相關(guān)的主體責(zé)任心淡漠、敷衍了事。因此，必須明確審批主體的職責(zé)定位，明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，比如審批項目層層上報，則每層審核人員都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。以進口產(chǎn)品申報審批為例，申請單位既然出具了相應(yīng)的專家論證意見，如若事后表明專家意見不實，則采購單位也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
加大懲處和責(zé)任追究力度
完善政府采購監(jiān)督機制需要從三方面著手：
一是建立對政府采購工作各環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督，如采購計劃制定、采購預(yù)算編報，應(yīng)層層上報，層層批復(fù)。要保證政府采購預(yù)算的合理性和有效性，防止出現(xiàn)采購單位不顧預(yù)算自由采購的行為。再如，非公開招標(biāo)方式的組織是否符合規(guī)定，有無“暗箱操作”，這些都需要在日常監(jiān)督中予以重視。
二是要建立審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門組成的專業(yè)監(jiān)督隊伍，形成多層次、多手段的監(jiān)督體系。監(jiān)督要有強有力的手段，單靠單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督不行，所以要發(fā)揮審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，這就要求審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門加強對政府采購業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，熟練把握相關(guān)知識，在監(jiān)督上發(fā)揮更大的作用。
三是加大處罰力度。要真正形成對政府采購領(lǐng)域違法犯罪行為的高壓態(tài)勢，依法嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，切實起到威懾作用，遏制政府采購領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。同時，對國家機關(guān)公務(wù)員和所屬事業(yè)單位在政府采購過程中濫用職權(quán)、徇私舞弊、惡意串通的行為要堅決予以處理，防止出現(xiàn)違法不糾、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。（作者系水利部預(yù)算執(zhí)行中心主任）
來源：政府采購信息報
