編者按:此文章認(rèn)為，政采合同兼具行政合同和民事合同的雙重性質(zhì)，并從合同的主體、訂立過(guò)程、效力、撤銷(xiāo)等方面分析了政府采購(gòu)合同與普通民事合同的不同。
所謂政府采購(gòu)合同，是指采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商之間簽訂的以貨物、工程和服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇用等為主要內(nèi)容的、明確相互間權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。在我國(guó)學(xué)界，學(xué)者們關(guān)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)主要形成了民事合同說(shuō)、行政合同說(shuō)、行政私法合同說(shuō)等觀點(diǎn)。
筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)合同從根本性質(zhì)上說(shuō)，是一種兼具行政和私法雙重性質(zhì)的合同。因此按照特別法優(yōu)于普通法的規(guī)定，政府采購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)總體適用《合同法》，但若《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》有特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。
下面著重從合同的主體、訂立過(guò)程、效力、撤銷(xiāo)等方面，來(lái)分析政府采購(gòu)合同與普通民事合同存在的不同。
合同的簽訂主體
政府采購(gòu)交易主體一方是政府機(jī)構(gòu)、公營(yíng)事業(yè)或接受政府財(cái)政補(bǔ)貼的其他單位，另一方主體是不特定的供應(yīng)商；交易對(duì)象是貨物、工程或者服務(wù)；交易行為可因交易對(duì)象之不同，而是買(mǎi)受、承包、租賃、委任等等。它與一般私人交易活動(dòng)的不同主要體現(xiàn)在：第一，政府采購(gòu)的資金來(lái)源于公共資金，主要是財(cái)政預(yù)算。這些資金的最終來(lái)源為納稅人繳納的稅金和政府公共服務(wù)的收費(fèi)。第二，與私人采購(gòu)不同，政府采購(gòu)的目的是為了實(shí)現(xiàn)政府職能、或維持公共機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和向公眾提供公共服務(wù)。
而需要特別說(shuō)明的是政府采購(gòu)合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)人與投標(biāo)人，不應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)活動(dòng)的當(dāng)事人而非政府采購(gòu)合同當(dāng)事人。在合同簽訂過(guò)程中，若采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以采購(gòu)人名義簽訂合同，只能作為采購(gòu)人的代理人，而不應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)合同的當(dāng)事人。
合同的訂立
政府采購(gòu)合同的訂立要遵守一套嚴(yán)格的法定程序?！墩少?gòu)法》第二十六條規(guī)定了五種采購(gòu)方式，從這項(xiàng)規(guī)定中我們能看出政府采購(gòu)合同與普通民事合同的區(qū)別：普通民事合同遵循傳統(tǒng)的意思自治原則和契約自由原則，而政府采購(gòu)合同訂立的核心是確保政府采購(gòu)合同簽訂過(guò)程的公開(kāi)性、公正性和競(jìng)爭(zhēng)性。
合同的訂立一般要經(jīng)要約與承諾兩個(gè)階段。政府采購(gòu)合同與普通民事合同在要約與承諾上的不同主要體現(xiàn)在：政府采購(gòu)合同的訂立必須要經(jīng)過(guò)要約邀請(qǐng)，而要約邀請(qǐng)不是普通民事合同的必經(jīng)程序?！逗贤ā返谑鍡l規(guī)定：要約邀請(qǐng)是希望他人向自己發(fā)出要約的意思表示。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)出的采購(gòu)公告、采購(gòu)文書(shū)雖然對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目有詳細(xì)介紹，也提出了一系列條件，但它缺少合同成立的主要條件。比如說(shuō)價(jià)格，這些有待于投標(biāo)人提出。再次，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以對(duì)招標(biāo)公告和招標(biāo)文件進(jìn)行澄清和修改，而不受《合同法》對(duì)要約撤回、撤銷(xiāo)、失效的規(guī)定。如果投標(biāo)人投標(biāo)，采購(gòu)人不同意投標(biāo)人的條件，可以拒絕投標(biāo)，而不用承擔(dān)法律責(zé)任。因此，采購(gòu)公告和文件僅僅是要約邀請(qǐng)，是邀請(qǐng)投標(biāo)人來(lái)對(duì)其提出要約（合同成立的一些主要條款）。投標(biāo)行為的性質(zhì)是一種要約，投標(biāo)符合要約的所有條件：它具有締結(jié)合同的主觀目的，投標(biāo)人投標(biāo)就是為了和招標(biāo)人簽訂合同；投標(biāo)文件中包含將來(lái)訂立合同的具體條款，投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)人的條件提出自己訂立合同的具體條件，只要招標(biāo)人承諾（發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)）就可簽訂合同；作為要約的投標(biāo)行為具有法律約束力，表現(xiàn)在投標(biāo)是一次性的，同一投標(biāo)人不能就同一投標(biāo)進(jìn)行一次以上的投標(biāo)；各個(gè)投標(biāo)人對(duì)自己的報(bào)價(jià)負(fù)責(zé)；在投標(biāo)文件發(fā)出后的投標(biāo)有效期內(nèi)，投標(biāo)人不得隨意修改投標(biāo)文件的內(nèi)容和撤回投標(biāo)文件；一旦中標(biāo)，投標(biāo)人將受投標(biāo)書(shū)的約束等等。采購(gòu)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)的行為是承諾。采購(gòu)機(jī)構(gòu)一旦宣布確定中標(biāo)人并向其發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，就是采購(gòu)人同意接受中標(biāo)人的投標(biāo)條件，即接受該投標(biāo)人的要約的意思表示，屬于承諾。中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出以后采購(gòu)人和中標(biāo)人各自都有權(quán)利要求對(duì)方簽訂合同，也有義務(wù)與對(duì)方簽訂合同。
合同的效力
對(duì)于政府采購(gòu)合同無(wú)效的條件、認(rèn)定主體和無(wú)效后處理結(jié)果，《政府采購(gòu)法》上沒(méi)有特別的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《合同法》的總體規(guī)定：
1、無(wú)效合同的條件，合同法第五十二條有相關(guān)規(guī)定。而這里需要說(shuō)明的是違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的才是無(wú)效合同，而不包括違反地方性法規(guī)、行政規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定。2、確認(rèn)民事合同無(wú)效的主體只能是人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)，只有法院和仲裁機(jī)構(gòu)才擁有權(quán)力認(rèn)定合同無(wú)效還是有效。3、認(rèn)定無(wú)效或可撤銷(xiāo)后的處理結(jié)果，《政府采購(gòu)法》第七十三條有特別規(guī)定，即采購(gòu)合同訂立后尚未履行的，撤銷(xiāo)合同，也就是尚未履行的政府采購(gòu)合同為相對(duì)無(wú)效合同；政府采購(gòu)合同已經(jīng)簽訂的，確認(rèn)其有效并允許其繼續(xù)履行，由此造成的損失通過(guò)民事賠償責(zé)任去解決。這一點(diǎn)應(yīng)與《合同法》的規(guī)定區(qū)別開(kāi)來(lái)，《合同法》第五十六條規(guī)定，無(wú)效的合同或者被撤銷(xiāo)的合同自始沒(méi)有法律約束力。合同部分無(wú)效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。
合同的撤銷(xiāo)
《政府采購(gòu)法》第七十三條規(guī)定了政府采購(gòu)合同可撤銷(xiāo)的原因，這些原因和條件主要是針對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的違法行為。而在實(shí)踐中，一般情況下合同當(dāng)事人是不會(huì)基于這些原因自愿地請(qǐng)求撤銷(xiāo)合同。而根據(jù)合同的相對(duì)性原則，第三方也無(wú)權(quán)申請(qǐng)撤銷(xiāo)合同。若由政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人一方向法院或者仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撤銷(xiāo)合同又違背了意思自治原則。這樣，就使《政府采購(gòu)法》第七十三條的規(guī)定形同虛設(shè)，損害了法律的權(quán)威性。
因此，筆者認(rèn)為：政府采購(gòu)合同的撤銷(xiāo)要分兩種情況進(jìn)行處理。第一，合同當(dāng)事人請(qǐng)求法院或仲裁機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)合同。第二，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)撤銷(xiāo)合同。針對(duì)第一種情況，按照合同法第五十四條的規(guī)定，合同的撤銷(xiāo)情形：1、因重大誤解訂立的；2、在訂立合同時(shí)顯失公平的；3、一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對(duì)方在違背真實(shí)意思的情況下訂立的。受損害方有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷(xiāo)合同。政府采購(gòu)合同的當(dāng)事人可依據(jù)上訴三個(gè)方面的理由依法向法院或仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撤銷(xiāo)合同。而對(duì)于第二種情況，第三方（通常情況下是落標(biāo)人）發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)合同存在《政府采購(gòu)法》第71條和第72條規(guī)定的應(yīng)撤銷(xiāo)的情況時(shí)，應(yīng)向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，若對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)做出答復(fù)的，可以向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)投訴，這時(shí)的政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)行使合同的撤銷(xiāo)權(quán)。撤銷(xiāo)后的處理結(jié)果是：采購(gòu)合同訂立后尚未履行的，撤銷(xiāo)合同；政府采購(gòu)合同已經(jīng)簽訂的，確認(rèn)其有效并允許其繼續(xù)履行，由此造成的損失通過(guò)民事賠償責(zé)任來(lái)解決。（作者單位：佛山市政府采購(gòu)中心）
相關(guān)鏈接：
賠償報(bào)價(jià)差額還是沒(méi)收投標(biāo)保證金
在廣東某地的政府采購(gòu)活動(dòng)中，由于開(kāi)標(biāo)后第一候選人與第二候選人報(bào)價(jià)差額巨大，在公示期間第一候選人即宣布放棄。圍繞第一候選人的民事責(zé)任承擔(dān)，招標(biāo)人與第一候選人存在分歧：招標(biāo)人認(rèn)為第一候選人應(yīng)向其賠償?shù)谝缓蜻x人與第二候選人的報(bào)價(jià)差額，而第一候選人認(rèn)為僅以喪失投標(biāo)保證金為代價(jià)即可。
如何判斷第一候選人的民事責(zé)任承擔(dān)？要得出結(jié)論，首先要對(duì)中標(biāo)通知書(shū)的法律性質(zhì)、法律效力，以及拒簽政府采購(gòu)合同應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。中標(biāo)通知書(shū)是采購(gòu)人對(duì)投標(biāo)人要約的承諾，由于本案中，第一候選人的放棄發(fā)生于開(kāi)標(biāo)到發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)這一階段。此階段中標(biāo)通知書(shū)尚未發(fā)出，即承諾尚未生效，但要約已生效。違背此限制，則應(yīng)承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。締約過(guò)失責(zé)任是指締約一方當(dāng)事人因故意或者過(guò)失違反依誠(chéng)實(shí)信用原則所應(yīng)承擔(dān)的先合同義務(wù)、從而造成對(duì)方信賴(lài)?yán)娴膿p失時(shí)應(yīng)依法承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。而招標(biāo)人已為訂立合同作了準(zhǔn)備工作，因此第一候選人應(yīng)就放棄行為承擔(dān)一定的民事責(zé)任。
但現(xiàn)行法律存在瑕疵，不足以保護(hù)招標(biāo)人，在法律修訂之前操作性較強(qiáng)的辦法是招標(biāo)人通過(guò)約定的方式追究第一候選人的民事責(zé)任。由于該責(zé)任符合締約過(guò)失責(zé)任的構(gòu)成要件，則第一候選人的民事賠償范圍也應(yīng)以與訂立合同有關(guān)的費(fèi)用支出為限，即沒(méi)收投標(biāo)保證金，而不是招標(biāo)人認(rèn)為的賠償報(bào)價(jià)差額。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
