編者按 《政府采購法》明確規(guī)定：“采購人采購集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購?！蹦壳埃鞯丶胁少從夸浲ǔ０ㄍㄓ妙愓胁少從夸浐筒块T集中采購目錄兩部分，在少數(shù)地方，部門集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目通常會(huì)委托給社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這是否與《政府采購法》的要求不符，值得思考。最近，某地政府采購中心負(fù)責(zé)人為此專門撰文，提出了省、市級(jí)以下部門集中采購是否有必要存在的疑問，本報(bào)認(rèn)為該文極具理論價(jià)值，特予以刊登，期待引起業(yè)界對(duì)這一問題的關(guān)注，真理越辯越明，探討無止境，歡迎廣大讀者針對(duì)相關(guān)問題來稿討論。
我國政府采購實(shí)行“集中采購為主，分散采購為輔”的模式。其中，集中采購又包括政府集中采購和部門集中采購兩部分。近年來，部門集中采購規(guī)模呈增長態(tài)勢，在部分地區(qū)，部門集中采購業(yè)務(wù)甚至影響了通用類政府集中采購業(yè)務(wù)的增長，影響了集中采購機(jī)構(gòu)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，省、市、縣級(jí)地方政府采購不必實(shí)行部門集中采購。
部門集采法律界定不清
《政府采購法》所稱的部門集中采購項(xiàng)目，是指集中采購項(xiàng)目中屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的采購項(xiàng)目。然而，如何認(rèn)定“特殊要求”？實(shí)際執(zhí)行時(shí)，各地尺度不一，造成部分采購單位常以“特殊”為由，規(guī)避政府集中采購。
從各地集中采購目錄看，某些地方部門集中采購的范圍越來越寬，政府集中采購趨近家庭類通用采購項(xiàng)目范疇。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2006年，全國部門集中采購占集中采購的27%；2008年，某市的政府采購計(jì)劃中，部門集中采購約占一半的比重。筆者認(rèn)為，地方政府不應(yīng)效仿中央一級(jí)設(shè)置部門集中采購。
首先，地方政府的職責(zé)是服務(wù)于地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展，政府部門的職責(zé)和目標(biāo)大致相同，行政區(qū)域之間的差別只在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，進(jìn)而表現(xiàn)出政府采購具體要求的特殊性。實(shí)際上，這些“特殊性”在同類型經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)具有相似性。因此，廣義的地方政府部門采購需求也是一般意義上的特殊。
其次，采購項(xiàng)目的“特殊需求”是指物的使用性，按照對(duì)《政府采購法》的理解，特殊性其實(shí)是個(gè)相對(duì)概念。例如，有些采購項(xiàng)目雖然是某部門特需，但若該部門年年采購，那么，對(duì)該部門而言也不再特殊。
此外，不同行政級(jí)次之間的部門特殊需求也存在共性，政府采購要有全民意識(shí)、整體意識(shí)，政府采購應(yīng)是政府組織所需資源的優(yōu)化組合，而不是部門采購的集合。
部門采購要求“特殊性”應(yīng)表現(xiàn)為與眾不同。中央有國防、外交事務(wù)及關(guān)系國家利益的特殊采購需求；中央有垂直管理的部門，資金歸口管理有集中規(guī)模采購的必要。實(shí)際上，地方一級(jí)的政府采購項(xiàng)目特殊需求極少，集中采購目錄不應(yīng)設(shè)置部門集中采購項(xiàng)目。
難以發(fā)揮整合效應(yīng)
《政府采購法》的立法宗旨是規(guī)范采購行為，節(jié)約資金，發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的前提是規(guī)模采購，手段是集中統(tǒng)一。
首先是集中，集中才能辦大事，如果沒有采購量做保證，規(guī)模無從說起；其次是統(tǒng)一，統(tǒng)一配置、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一時(shí)間才能發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。只有通過采購量的積累和重組，方可實(shí)現(xiàn)資源的整合，也才能發(fā)揮規(guī)模采購的積極效應(yīng)。
筆者認(rèn)為，部門集中采購是有限范圍的集中，難以充分發(fā)揮集中采購的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府采購宏觀調(diào)控的作用。
有悖行政管理體制改革精神
地方各級(jí)政府設(shè)立政府集中采購機(jī)構(gòu)，必然增設(shè)部門集中采購機(jī)構(gòu)、配備人員，增加政府采購行政成本，這不但使得集中采購工作形成“分灶吃飯”的格局，而且與政府行政管理體制改革的精神不符。
十一屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院關(guān)于深化行政管理體制改革的意見，提出行政管理體制改革的基本原則：精簡統(tǒng)一效能；決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)。以此審視政府集中采購機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建初衷，恰好與行政管理體制的改革精神一脈相承，既把游離于各部門的集中采購事務(wù)統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，“堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，又實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行權(quán)的集中和規(guī)范。
可以說，政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立是行政管理體制改革試點(diǎn)的成功案例?，F(xiàn)實(shí)工作中存在的問題是集中采購機(jī)構(gòu)性質(zhì)、法律地位、職能、制度設(shè)計(jì)上的問題，由此導(dǎo)致政府集中采購執(zhí)行力的分散，但隨著機(jī)構(gòu)建設(shè)的完善，集中采購機(jī)構(gòu)將更加規(guī)范。部門集中采購雖被冠以“集中”的名號(hào)，實(shí)則游離于集中采購。
相當(dāng)于分散采購
部門集中采購項(xiàng)目應(yīng)依法實(shí)施集中采購，而實(shí)際情況中，大多數(shù)由部門組織采購或交給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采購。從某種意義上說，政府集中采購分離出部門集中采購，還原為分散采購，部門集中采購成為分散集中采購的“魔術(shù)師”。
部門集中采購之所以快速增長，主要是因?yàn)楸徊块T視為“自留地”。無論自行采購還是委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采購，都可以最大限度地滿足自身需求，委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采購還能體現(xiàn)部門的“話語權(quán)”。集中采購由此變成分散采購，支解了《政府采購法》，又容易滋生腐敗。
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集采機(jī)構(gòu)應(yīng)為統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)
《政府采購法》明確規(guī)定：“采購人采購集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。”據(jù)此，部門集中采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由集中采購機(jī)構(gòu)采購，而不能委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采購。但在目前的實(shí)際工作中，不少地方的部門集中采購項(xiàng)目大多交由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理，不符合《政府采購法》的要求。
集中采購機(jī)構(gòu)是政府根據(jù)本級(jí)政府集中采購的需要設(shè)立的，是專司集中采購業(yè)務(wù)的執(zhí)行部門，《政府采購法》賦予它們代理部門集中采購項(xiàng)目的權(quán)利。有人認(rèn)為，集中采購機(jī)構(gòu)缺少專業(yè)人才，有特殊需求的采購項(xiàng)目完成不好。誠然，集中采購機(jī)構(gòu)是從財(cái)政部門分離出來的，人才結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。但隨著幾年來政府采購制度改革的深入，集中采購機(jī)構(gòu)建設(shè)的逐步完善，各級(jí)地方政府集中采購機(jī)構(gòu)在人才培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)方面已經(jīng)取得了突破性進(jìn)展。在當(dāng)前相對(duì)靈活的用人機(jī)制環(huán)境中，集中采購機(jī)構(gòu)的人才配備已不是主要矛盾。
從另一個(gè)角度說，各地集中采購機(jī)構(gòu)運(yùn)行少則五年，多則十年，而不少社會(huì)中介機(jī)構(gòu)近年來才開展政府采購業(yè)務(wù)，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人才配備就齊備？社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力真比集中采購機(jī)構(gòu)強(qiáng)？并不見得。
還有人認(rèn)為，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)展開競爭。筆者認(rèn)為，集中采購是政府的經(jīng)濟(jì)資源，是政府搭建公平、公正、公開的平臺(tái)，借助競爭手段實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金從貨幣到實(shí)物形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義的轉(zhuǎn)換。因而，競爭對(duì)手是商家不是平臺(tái)，“戲臺(tái)”搭多了商家反倒花眼，難免有人“拆臺(tái)”。集中采購項(xiàng)目的法定委托權(quán)是否需要競爭？筆者認(rèn)為，不少地方的采購人進(jìn)行分散采購項(xiàng)目時(shí)選用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)都要隨機(jī)產(chǎn)生，不能把委托權(quán)當(dāng)成手中的資源分配權(quán)，而集中采購機(jī)構(gòu)代理集中采購項(xiàng)目是份內(nèi)事，是政府采購的主力軍，伴隨政府采購制度建立應(yīng)運(yùn)而生，隨著政府采購制度的完善和推進(jìn)，集中采購機(jī)構(gòu)一定能擔(dān)當(dāng)起集中采購的重任。
政府采購的實(shí)踐催生了《政府采購法》，伴隨政府采購制度改革的逐步推進(jìn)，政府采購政策功能越來越成為深化改革的重點(diǎn)。政府采購貴在集中，地方政府不能因?yàn)椴块T的利益，把集中采購演變成部門集中采購，重走“分散”采購的老路。
來源：政府采購信息報(bào)
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