采購(gòu)規(guī)模是衡量政府集中采購(gòu)工作的重要參照物，但政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)正面臨采購(gòu)規(guī)模的發(fā)展瓶頸。本文站在客觀立場(chǎng)，分析問(wèn)題，提出思路，力求有助于解決規(guī)模之困
破解集中采購(gòu)規(guī)模瓶頸
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《政府采購(gòu)法》第十八條：“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。”因此政府集中采購(gòu)上規(guī)模是法定的任務(wù)，更是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和先進(jìn)性的重要體現(xiàn)。
但現(xiàn)階段的問(wèn)題是，集中采購(gòu)規(guī)模偏小，集采金額占政府采購(gòu)總額的比重很低。以中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心為例，2003年采購(gòu)額為7億元，當(dāng)年全國(guó)政府采購(gòu)金額達(dá)1659億元；2006年采購(gòu)額80億元，當(dāng)年全國(guó)總額達(dá)3681億元；2007年采購(gòu)額117億元，當(dāng)年全國(guó)總額超過(guò)4000億元。按照中央預(yù)算單位政府采購(gòu)金額占全國(guó)政府采購(gòu)總額15%的通常比例看，仍有超過(guò)80%的中央政府采購(gòu)預(yù)算經(jīng)費(fèi)沒(méi)有經(jīng)過(guò)集中采購(gòu)。
這種非常態(tài)的比例關(guān)系，直接反映出政府集中采購(gòu)工作甚至政府采購(gòu)全盤工作的推進(jìn)中仍存在相當(dāng)大的漏洞。
集中采購(gòu)規(guī)模小的原因
集中采購(gòu)有關(guān)規(guī)定含糊
關(guān)于必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)執(zhí)行采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定，《政府采購(gòu)法》第十八條強(qiáng)調(diào)采購(gòu)人必須服從，沒(méi)有選擇余地。然而該法第十九條第二款又規(guī)定，“采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”，這又是任意性的法律規(guī)范，選擇權(quán)又落回到采購(gòu)人手中，法律的前后矛盾造成了采購(gòu)人有法律依據(jù)將集中采購(gòu)項(xiàng)目自由委托。而更為嚴(yán)重的是，政府集中采購(gòu)的法定機(jī)構(gòu)由于立法不清，地位不明，經(jīng)常面臨定位和功能的質(zhì)疑和困惑。
再者，在每年公布的《集中采購(gòu)目錄》中，均列舉了集中采購(gòu)目錄項(xiàng)目，與同時(shí)公布的部門采購(gòu)目錄相比，存在分類不科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)不一致和內(nèi)容重疊等情況。如政府集中采購(gòu)目錄是按商品類別列舉，而部門采購(gòu)目錄有些是按資金來(lái)源性質(zhì)列舉，像救災(zāi)物資、專用物資等。甚至出現(xiàn)集中采購(gòu)目錄中包括“網(wǎng)絡(luò)設(shè)備”，而部門采購(gòu)目錄中包含“網(wǎng)絡(luò)專用設(shè)備”的表述。目錄界定不清晰，模棱兩可，為各部門規(guī)避政府集中采購(gòu)提供了借口。
部分采購(gòu)人依法采購(gòu)意識(shí)淡薄
在采購(gòu)法實(shí)施前，采購(gòu)人使用財(cái)政性資金享有充分的自由裁量權(quán)，向誰(shuí)采購(gòu)、如何采購(gòu)都可以自主決定。實(shí)行政府采購(gòu)制度后，國(guó)家剝奪了采購(gòu)人原有的自行采購(gòu)權(quán)，觸動(dòng)了原有既得利益，使其對(duì)政府采購(gòu)制度存在抵觸情緒，規(guī)避集中采購(gòu)。他們一方面強(qiáng)調(diào)部門的特殊性、需求的專業(yè)性，混淆集中采購(gòu)與部門集中采購(gòu)的界限。
例如2007年，某部委以采購(gòu)救災(zāi)物資的名義將1000輛越野汽車委托給非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，手段是為項(xiàng)目戴上“救災(zāi)物資”的頭銜，結(jié)果堂而皇之地“合法”自行采購(gòu)了。另一方面蠻橫對(duì)抗集中采購(gòu)結(jié)果。在對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果不滿時(shí)，尋找各種借口不確認(rèn)采購(gòu)結(jié)果、拒簽合同，甚至取消采購(gòu)任務(wù)，對(duì)此，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)由于相對(duì)弱勢(shì)而無(wú)計(jì)可施。
采購(gòu)計(jì)劃管理和支付制度不適應(yīng)
目前集中采購(gòu)工作中采購(gòu)計(jì)劃性不強(qiáng)，可操作性較差。一方面，許多采購(gòu)人沒(méi)有按要求及時(shí)報(bào)送采購(gòu)計(jì)劃，隨機(jī)性強(qiáng)，致使集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)無(wú)法統(tǒng)籌安排；另一方面，部分上報(bào)的計(jì)劃需求不明，沒(méi)能寫明詳細(xì)的項(xiàng)目需求，只能花費(fèi)大量時(shí)間精力細(xì)化采購(gòu)需求，降低了采購(gòu)效率，造成了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)執(zhí)行的被動(dòng)。此外，由于政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，分別編制、分別上報(bào)，或者政府采購(gòu)預(yù)算編制簡(jiǎn)單粗糙，公共支出項(xiàng)目未按政府采購(gòu)目錄明列，對(duì)需求未作說(shuō)明，使執(zhí)行缺乏可操作性。而對(duì)支付環(huán)節(jié)而言，由于尚未實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付，使得實(shí)際上話語(yǔ)權(quán)仍然在掌握資金的采購(gòu)人方面，為集中采購(gòu)的公正開展設(shè)置了障礙。
國(guó)家投資重大項(xiàng)目游離在外
除以上三點(diǎn)外，重大項(xiàng)目經(jīng)發(fā)改委立項(xiàng)實(shí)施，沒(méi)能真正進(jìn)入政府集中采購(gòu)領(lǐng)域也是直接制約集中采購(gòu)規(guī)模的重要原因，加之采購(gòu)法和招投標(biāo)法兩法分歧較多，形成了真正國(guó)家大額投資的項(xiàng)目始終游離在政府集中采購(gòu)工作外的局面，政府集中采購(gòu)變成了“抓小放大”。
擴(kuò)大集采規(guī)模的對(duì)策
針對(duì)這些制約集中采購(gòu)規(guī)模發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，我們應(yīng)有的放矢提出針對(duì)性措施。主要是以下幾點(diǎn)：
完善集中采購(gòu)有關(guān)規(guī)定
完善文字表述，規(guī)定采購(gòu)人應(yīng)主動(dòng)報(bào)送集中采購(gòu)項(xiàng)目，同時(shí)清晰規(guī)定“自行采購(gòu)”的前提條件，設(shè)置的條件之間應(yīng)互相排斥，避免表述不周。逐個(gè)明列集采目錄產(chǎn)品明細(xì)，類別歸屬直觀明確，避免產(chǎn)生歧義。
要想貫徹執(zhí)行政府采購(gòu)的立法宗旨和政策功能，還要明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的定位問(wèn)題。作為法定的權(quán)威執(zhí)行機(jī)構(gòu)，全國(guó)從中央到地方設(shè)立了各級(jí)采購(gòu)中心，具體負(fù)責(zé)各領(lǐng)域內(nèi)集中采購(gòu)執(zhí)行工作。但目前集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)從機(jī)構(gòu)設(shè)置到規(guī)模都大相徑庭，給政府集中采購(gòu)工作的順利開展留下了隱患。清晰界定政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)地位和功能，明確規(guī)定其法定集中采購(gòu)職能，而不是采購(gòu)人自愿委托的一般代理機(jī)構(gòu)。集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)具備一定的中觀和微觀的管理和協(xié)調(diào)職能，比如制定項(xiàng)目實(shí)施方案和各部門采購(gòu)規(guī)范等，一般的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是不具備這些職能的，因此，理應(yīng)明示政府采購(gòu)中心所享有的公共采購(gòu)權(quán)威執(zhí)行權(quán)力。
積極擴(kuò)大集中采購(gòu)目錄
逐步擴(kuò)大政府集中采購(gòu)的范圍。積極探索將低值易耗辦公用品等需求量大、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、適宜實(shí)行集中采購(gòu)的項(xiàng)目逐漸納入目錄中。認(rèn)真研究通過(guò)第三方平臺(tái)實(shí)施項(xiàng)目管理和采購(gòu)的方式和手段，積極涉足企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和公共事業(yè)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的外包，還可將自主技術(shù)創(chuàng)新作為政府采購(gòu)的對(duì)象，采購(gòu)學(xué)術(shù)成果和技術(shù)創(chuàng)新成果。通過(guò)擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模，促使我國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)揮應(yīng)有的政府采購(gòu)的功能。同時(shí)，努力擴(kuò)大工程采購(gòu)的實(shí)施范圍。應(yīng)將機(jī)關(guān)辦公及業(yè)務(wù)用房建設(shè)和修繕等項(xiàng)目都納入政府集中采購(gòu)目錄，通過(guò)逐步擴(kuò)大工程實(shí)行政府采購(gòu)的范圍，使更多的工程得到規(guī)范運(yùn)作。重視做好工程項(xiàng)目的采購(gòu)，是擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模的重要途徑。
完善預(yù)算體制加強(qiáng)監(jiān)管
完善政府采購(gòu)制度的重要方面，就是要強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算管理。要求各采購(gòu)單位及時(shí)詳細(xì)列出全年采購(gòu)項(xiàng)目和資金，一經(jīng)批復(fù)嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)未立項(xiàng)的，財(cái)政部門不予支付采購(gòu)資金，不斷增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的剛性。同時(shí)，細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的編制工作，增強(qiáng)計(jì)劃性，減少隨意性。盡快實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付手段，或過(guò)渡實(shí)行政府采購(gòu)卡制度，將采購(gòu)資金的使用權(quán)從采購(gòu)人劃轉(zhuǎn)到國(guó)庫(kù)賬戶上，從源頭上杜絕規(guī)避政府集中采購(gòu)的行為，通過(guò)支付手段的約束，強(qiáng)化政府集中采購(gòu)權(quán)威性，擴(kuò)大政府集中采購(gòu)規(guī)模。
（作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心）
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