一、案例簡介
（一）基本案情
2024年3月，某市財(cái)政部門受理了一起政府采購供應(yīng)商投訴。A公司參加了該市某家具項(xiàng)目的采購活動，經(jīng)當(dāng)?shù)仉娮咏灰紫到y(tǒng)獲取了該項(xiàng)目的采購文件。在法定期限內(nèi)，A公司提出質(zhì)疑，質(zhì)疑事項(xiàng)為：采購文件評分中要求檢測報(bào)告封面須具有CMA、CNAS、ilac-MRA三種權(quán)威標(biāo)志，其中ilac-MRA是國際實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可使用組織的認(rèn)可標(biāo)志，該項(xiàng)目采購的貨物為國內(nèi)貨物，與該標(biāo)志無關(guān)，屬于以不合理的條件對供應(yīng)商構(gòu)成差別待遇或歧視性待遇，要求修改采購文件的相關(guān)內(nèi)容。采購人以下列理由認(rèn)為質(zhì)疑不成立：一是CNAS是由國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)設(shè)立并授權(quán)的國家認(rèn)可機(jī)構(gòu)，經(jīng)過CNAS認(rèn)可的檢測實(shí)驗(yàn)室出具檢測報(bào)告可同時使用CNAS、ilac-MRA兩種標(biāo)志，未增加投標(biāo)人負(fù)擔(dān)；二是提供檢測報(bào)告是對供應(yīng)商所提供產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)的有效證明，采購人可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要，對主要產(chǎn)品、主要原材料的性能提出更高的要求，不存在以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的情形。
供應(yīng)商對此表示不服，向財(cái)政部門進(jìn)行投訴。財(cái)政部門經(jīng)核查，最終認(rèn)定本項(xiàng)目未采購進(jìn)口產(chǎn)品，采購文件要求同時具備以上三種標(biāo)志在事實(shí)層面和法律層面均不具有合理性，責(zé)令重新開展政府采購活動。
（二）法律依據(jù)
《政府采購法實(shí)施條例》第二十條 采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇……（二）設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)……
《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十七條 采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。
《政府采購需求管理辦法》第九條 ……采購需求可以直接引用相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也可以根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求。
《計(jì)量法》第二十二條 為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計(jì)量行政部門對其計(jì)量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。
《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第十五條 ……檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)志，由China Inspection Body and Laboratory Mandatory Approval的英文縮寫CMA形成的圖案和資質(zhì)認(rèn)定證書編號組成……
二、案例分析
（一）爭議焦點(diǎn)
在案例項(xiàng)目的爭議處理過程中，存在兩個爭議焦點(diǎn)：
1.采購文件是否可以在滿足國家強(qiáng)制性規(guī)定的基礎(chǔ)上拔高要求
采購人認(rèn)為，根據(jù)《政府采購需求管理辦法》第九條的規(guī)定，采購人可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需要提出更高的要求。檢測機(jī)構(gòu)具備CMA資質(zhì)屬于強(qiáng)制性要求，具備CNAS資質(zhì)屬于自愿申請的行為，且具備CNAS資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)可同時出具具備ilac-MRA標(biāo)志的檢測報(bào)告。檢測機(jī)構(gòu)同時具備CMA、CNAS、ilac-MRA資質(zhì)，在很大程度上意味著其實(shí)力更強(qiáng)、檢測結(jié)果更具有可信度、互認(rèn)范圍更廣。在家具采購項(xiàng)目中，產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)是核心要素，而檢測機(jī)構(gòu)的實(shí)力也是重要的輔佐證明。如同一個病人去醫(yī)院看病，核心實(shí)力是醫(yī)院醫(yī)護(hù)水平的高低，而醫(yī)院檢驗(yàn)部門作出的檢驗(yàn)/檢查報(bào)告是有效的證明。三甲醫(yī)院出具的檢驗(yàn)/檢查報(bào)告在約定俗成的意義上比二甲醫(yī)院出具的檢驗(yàn)/檢查報(bào)告更具有說服力、準(zhǔn)確性和互認(rèn)度，既能提高就醫(yī)的效率，也能降低病人看病的成本。
財(cái)政部門認(rèn)為，根據(jù)《計(jì)量法》第二十二條以及《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》第十五條的規(guī)定，向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法取得CMA資質(zhì)。也就是說，檢測機(jī)構(gòu)具備CMA資質(zhì)后，其出具的檢測報(bào)告即具有法律效力，可在全國范圍內(nèi)通用。而CNAS、ilac-MRA屬于自愿申請的認(rèn)證，并非強(qiáng)制性資質(zhì)，要求檢測機(jī)構(gòu)具有CNAS、ilac-MRA認(rèn)證屬于拔高要求，增加了投標(biāo)人負(fù)擔(dān)，不宜設(shè)置為評審因素。
2.采購文件的要求是否構(gòu)成以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇
判斷這個問題的關(guān)鍵在于就采購文件設(shè)置檢測報(bào)告具備ilac-MRA標(biāo)志是否合理進(jìn)行定性。
采購人認(rèn)為，采購文件設(shè)置檢測報(bào)告具備ilac-MRA標(biāo)志具有合理性。理由有四：
（1）具備CNAS標(biāo)志的檢測機(jī)構(gòu)可同時出具具備ilac-MRA的檢測報(bào)告，客觀上未延長投標(biāo)人的檢測周期；檢測費(fèi)用按照檢測項(xiàng)進(jìn)行收費(fèi)，也未增加其檢測成本。
（2）要求檢測報(bào)告同時具備CMA、CNAS、ilac-MRA三種權(quán)威標(biāo)志在全國各地的采購文件中屬于常見做法。
（3）設(shè)置該要求能夠滿足市場競爭性，滿足要求的供應(yīng)商數(shù)量充足。
（4）一些地方財(cái)政部門的投訴處理中，認(rèn)為該要求具有合理性。如開州財(cái)采決〔2021〕11號、深寶財(cái)購〔2021〕103號中，均認(rèn)為該要求具有合理性。
供應(yīng)商認(rèn)為，采購文件設(shè)置檢測報(bào)告具備ilac-MRA標(biāo)志不具有合理性。理由是本項(xiàng)目采購的貨物均為國內(nèi)貨物，未涉及進(jìn)出口事宜。而ilac-MRA標(biāo)志主要作用在于國際互認(rèn)，與本項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要無關(guān)，屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。
財(cái)政部門支持了供應(yīng)商的觀點(diǎn)。
（二）爭議分析
1.采購文件是否可以拔高對于檢測機(jī)構(gòu)的要求
根據(jù)《政府采購需求管理辦法》第九條的規(guī)定，采購人可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置高于國家標(biāo)準(zhǔn)的要求，這是法律賦予采購人的權(quán)力。通常情況下，供應(yīng)商提供的貨物滿足國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的，即是安全的、可靠的。但在一些特定項(xiàng)目中，如醫(yī)院、學(xué)校等的家具采購項(xiàng)目，考慮到學(xué)生、病人的健康因素，采購人可以設(shè)置更高的要求以提高安全性。又如一些時間緊、任務(wù)重的家具采購項(xiàng)目，考慮到家具生產(chǎn)完成后需要放置一段時間以充分揮發(fā)釋放有害氣體，采購人也可以設(shè)置高于國家標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)參數(shù)。但無論哪種情況，采購人在制定采購需求時都不宜“過于任性”，否則就有可能指向特定供應(yīng)商，或者構(gòu)成以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。CNAS、ilac-MRA是檢測機(jī)構(gòu)自愿申請的認(rèn)證，屬于在滿足法定的CMA基礎(chǔ)上拔高了對檢測機(jī)構(gòu)的要求。是否達(dá)到歧視、排他的程度，要著重從市場競爭性是否充足方面來考慮。采購文件的要求是一個整體，每一條技術(shù)參數(shù)、每一項(xiàng)評審因素都不是獨(dú)立的。采購人要進(jìn)行充分的市場調(diào)研，以判斷是否有足夠數(shù)量的供應(yīng)商能夠滿足要求。同時，在調(diào)研的過程中，要獲取或形成能夠佐證競爭性的資料，如必須有三家及以上的供應(yīng)商提供的檢測報(bào)告能夠滿足采購文件關(guān)于檢測報(bào)告的全部要求。
2.采購文件的要求是否屬于以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇
案例中，最核心的是對于采購文件要求“檢測報(bào)告具有CMA、CNAS、ilac-MRA三種權(quán)威標(biāo)志”的定性，即其是否構(gòu)成以不合理的條件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。“相關(guān)性”看似是主觀判斷，從采購人的角度來看，通常認(rèn)為采購文件的要求均與項(xiàng)目有關(guān)。實(shí)際上，是否具有“相關(guān)性”有客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)置檢測報(bào)告作為評審因素時，要充分考慮以下四個方面因素：
（1）檢測對象：采購清單中的哪些貨物需要提供檢測報(bào)告，要求對成品進(jìn)行檢測還是對原材料進(jìn)行檢測。
（2）檢測內(nèi)容：檢測報(bào)告需體現(xiàn)哪些參數(shù)內(nèi)容，使用何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測以及體現(xiàn)什么檢測結(jié)果。
（3）檢測機(jī)構(gòu)：對檢測機(jī)構(gòu)的要求是否具有合法性，既未限制某一級別的檢測機(jī)構(gòu)，也未指定特定檢測機(jī)構(gòu)，且對檢測機(jī)構(gòu)的要求應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際設(shè)置。
（4）檢測時間：未限定檢測報(bào)告的時間期限，如不得要求在開標(biāo)截止時間前3個月內(nèi)進(jìn)行檢測，供應(yīng)商可在獲取采購文件后根據(jù)相關(guān)要求安排檢測。
三、案例啟示
（一）將問題及時消滅在“搖籃”中
要樹立問題導(dǎo)向，遇到問題及時解決問題。采購人作為采購的主體，擔(dān)負(fù)著采購的主體責(zé)任，即使接受再多的培訓(xùn)，也很難超越供應(yīng)商的專業(yè)性。案例中，供應(yīng)商提出質(zhì)疑時，采購人未充分重視，也未與供應(yīng)商進(jìn)行有效溝通，而是堅(jiān)持原采購文件的要求，導(dǎo)致供應(yīng)商依法行使投訴權(quán)，使得項(xiàng)目在完成開評標(biāo)后被廢標(biāo)，責(zé)令重新開展采購活動，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目進(jìn)度。因此，在質(zhì)疑發(fā)生時，采購人要通過市場調(diào)研、走訪問詢、電話溝通等方式，修改采購文件中的不合理要求，及時化解矛盾，努力將損失降至最低。
（二）打好“事先承諾+事后檢測”組合拳
在家具項(xiàng)目采購中，采購人設(shè)置高要求、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，往往是想在法律允許的范圍內(nèi)提高實(shí)力較強(qiáng)、規(guī)模較大的供應(yīng)商中標(biāo)的概率。但是要求越高，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，很容易涉及變相排斥潛在供應(yīng)商?！墩少彿▽?shí)施條例》第十七條明確規(guī)定，不得以供應(yīng)商的規(guī)模條件作為評審因素。以公開招標(biāo)為例，從項(xiàng)目公告發(fā)布之日起到開標(biāo)截止時間不少于二十天。在這個時間段內(nèi)，供應(yīng)商要完成獲取采購文件、消化理解采購文件的要求、選擇對應(yīng)的原材料或者生產(chǎn)成品樣品、送檢、完成送檢等一系列操作，時間緊、成本高，且檢測項(xiàng)目越多，檢測費(fèi)用越高。對于一些規(guī)模較小的供應(yīng)商來說，往往難以承受這樣的投標(biāo)成本。這樣一來，采購文件就涉嫌變相設(shè)置規(guī)模條件，發(fā)生質(zhì)疑、投訴的概率也就越高。為避免這種情況發(fā)生，并堅(jiān)決貫徹執(zhí)行優(yōu)化營商環(huán)境政策，筆者建議在招標(biāo)階段由供應(yīng)商提供中標(biāo)后配合檢測的承諾函，并承擔(dān)檢測報(bào)告不符合要求的法律責(zé)任。通過打好“事先承諾+事后檢測”的組合拳，不但可以有效降低投標(biāo)人尤其是未中標(biāo)的供應(yīng)商的投標(biāo)成本，還可以有效減少質(zhì)疑、投訴發(fā)生的概率，促進(jìn)充分競爭。
（三）合理設(shè)置分值
家具采購活動非常頻繁，家具質(zhì)量的高低是人體健康的直接影響因素。家具行業(yè)供應(yīng)商數(shù)量眾多、競爭激烈，且參差不齊、魚龍混雜。采購文件中要求供應(yīng)商提供檢測報(bào)告具有必要性：一是可以作為提高履約質(zhì)量的保證；二是可以降低虛假應(yīng)標(biāo)、以次充好的風(fēng)險(xiǎn)。無論是對原材料的檢測，還是對成品的檢測，都難以確保供應(yīng)商提供的樣品與最終實(shí)際提供的貨物的一致性。有些供應(yīng)商在投標(biāo)階段提供的樣品符合采購文件要求，但在供貨時出于壓縮成本、提高利潤等目的，以次充好；有些供應(yīng)商為謀求中標(biāo)，不惜提供虛假的檢測報(bào)告；還有的供應(yīng)商在投標(biāo)時購買他人的貨物作為樣品，實(shí)際并不具備生產(chǎn)相關(guān)貨物的能力。
為降低以上風(fēng)險(xiǎn)，建議采購人在設(shè)置檢測報(bào)告作為評審因素時，應(yīng)適當(dāng)降低分值，合理把控風(fēng)險(xiǎn)。對于確實(shí)存在虛假應(yīng)標(biāo)等違法、違規(guī)行為的供應(yīng)商，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管、依法處理，整治行業(yè)亂象，切實(shí)營造公平公正、風(fēng)清氣正的政府采購環(huán)境。
作者：張 婷
作者單位：武漢市公共資源交易（政府采購）中心
來源：本文首發(fā)于《招標(biāo)采購管理》2024年第6期。
