編者按
近日，財(cái)政部就《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。繼框架協(xié)議采購(gòu)方式后，政府采購(gòu)又將增加一種新的采購(gòu)方式。為此，本版特設(shè)專(zhuān)欄，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)合作創(chuàng)新采購(gòu)的頂層設(shè)計(jì)建言獻(xiàn)策，為相關(guān)部門(mén)提供參考。
合作創(chuàng)新采購(gòu)：一種全新的采購(gòu)方式與合同管理制度（上）
■ 王周歡
合作創(chuàng)新的重要特征是基于采購(gòu)人與研發(fā)供應(yīng)商之間的合作關(guān)系，而合作創(chuàng)新采購(gòu)是采購(gòu)人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)程序確定研發(fā)供應(yīng)商共同實(shí)施研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并由采購(gòu)人購(gòu)買(mǎi)創(chuàng)新產(chǎn)品的采購(gòu)活動(dòng)，故其采購(gòu)程序較為復(fù)雜，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）規(guī)定的采購(gòu)方式難以完全適用?！墩少?gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）探索了一種全新的采購(gòu)方式——合作創(chuàng)新采購(gòu)方式。在合同管理制度上，研發(fā)合同的當(dāng)事人基于合作而形成權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，故其合同性質(zhì)也較為復(fù)雜，且合同的定價(jià)方式采用成本補(bǔ)償與績(jī)效激勵(lì)相結(jié)合的定價(jià)方式，明顯有別于一般政府采購(gòu)合同。本文試圖對(duì)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的程序創(chuàng)新以及研發(fā)合同的性質(zhì)與管理進(jìn)行探討。
合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的程序
——?dú)W盟創(chuàng)新采購(gòu)程序。
創(chuàng)新采購(gòu)在國(guó)際上有較為成熟的做法，如歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南，為各國(guó)提供了可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在討論《征求意見(jiàn)稿》前，不妨先看看歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南。其規(guī)定的創(chuàng)新采購(gòu)程序較多，主要有以下三種：一是競(jìng)爭(zhēng)性談判程序。在此情況下，市場(chǎng)上沒(méi)有現(xiàn)成的解決方案，公共購(gòu)買(mǎi)者通過(guò)談判調(diào)整現(xiàn)有的要素或條件，以開(kāi)發(fā)一個(gè)創(chuàng)新的解決方案，滿足技術(shù)規(guī)范中描述的需求。
二是競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話，即一個(gè)兩輪的程序。公共購(gòu)買(mǎi)者在描述性文件中確定其需求，設(shè)定對(duì)候選人的最低要求，并根據(jù)最佳價(jià)格質(zhì)量比來(lái)確定合同授予標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)候選人的選擇標(biāo)準(zhǔn)核實(shí)后，公共購(gòu)買(mǎi)者開(kāi)始與符合最低要求的參與者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話，參與者可以提出廣泛的解決方案。一旦公共購(gòu)買(mǎi)者認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話達(dá)到了最佳階段，剩下的參與者就會(huì)被要求提交最后的報(bào)價(jià)，而合同則在最佳價(jià)格質(zhì)量比的基礎(chǔ)上授予。
三是創(chuàng)新伙伴關(guān)系，即歐盟公共采購(gòu)指令規(guī)定的一種相對(duì)較新的公共采購(gòu)程序。創(chuàng)新伙伴關(guān)系的主要特點(diǎn)是創(chuàng)新發(fā)生在合同執(zhí)行過(guò)程中。一旦公共購(gòu)買(mǎi)者與創(chuàng)新的最佳潛在供應(yīng)商簽訂了合同，該供應(yīng)商就會(huì)被期望創(chuàng)造出創(chuàng)新的解決方案，并確保其為公共購(gòu)買(mǎi)者實(shí)施。創(chuàng)新伙伴關(guān)系的過(guò)程分三個(gè)階段進(jìn)行。第一階段是選擇合作伙伴，即通過(guò)征集競(jìng)爭(zhēng)程序，選擇一個(gè)（或多個(gè)）最合適的合作伙伴，授予建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系的合同。第二階段是合作伙伴與公共購(gòu)買(mǎi)者合作，開(kāi)發(fā)新的解決方案。此階段還可以進(jìn)一步劃分為指定用于評(píng)估概念、開(kāi)發(fā)原型、測(cè)試性能等環(huán)節(jié)，而在每個(gè)環(huán)節(jié)，合作伙伴的數(shù)量可能會(huì)根據(jù)預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)而減少。第三階段是商業(yè)階段，即合作伙伴提供最終結(jié)果，但前提是這些結(jié)果必須符合公共購(gòu)買(mǎi)者和合作伙伴之間商定的性能水平和最高成本。雖然該程序被稱(chēng)為伙伴關(guān)系，參與者被稱(chēng)為合作伙伴，但其仍屬于公共采購(gòu)程序，須遵守歐盟和世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則。
——《征求意見(jiàn)稿》的采購(gòu)程序。
《征求意見(jiàn)稿》將合作創(chuàng)新采購(gòu)分為訂購(gòu)和首購(gòu)兩階段，類(lèi)似于歐盟的創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系。訂購(gòu)是指采購(gòu)人提出研發(fā)目標(biāo)，與供應(yīng)商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品并共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。首購(gòu)是指對(duì)于研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人按照研發(fā)合同約定采購(gòu)一定數(shù)量或者一定金額相應(yīng)產(chǎn)品的活動(dòng)。將訂購(gòu)與首購(gòu)結(jié)合作為合作創(chuàng)新采購(gòu)的程序是《征求意見(jiàn)稿》在制度上的創(chuàng)新。
訂購(gòu)階段的環(huán)節(jié)較多，包括創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、研發(fā)中期談判和創(chuàng)新產(chǎn)品驗(yàn)收等。
第一個(gè)環(huán)節(jié)是創(chuàng)新概念交流，屬于全新的概念?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第十七條規(guī)定了創(chuàng)新概念交流的內(nèi)容，包括創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標(biāo)和應(yīng)用場(chǎng)景、最高研發(fā)費(fèi)用及采購(gòu)方案的其他相關(guān)內(nèi)容。因此，在創(chuàng)新概念交流前，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)明確創(chuàng)新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標(biāo)和最高研發(fā)費(fèi)用。最低研發(fā)目標(biāo)包括創(chuàng)新產(chǎn)品的主要功能和性能、主要服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及其他產(chǎn)出目標(biāo)。最高研發(fā)費(fèi)用包括創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用和首購(gòu)費(fèi)用，還可以按研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)囊欢ū壤O(shè)定激勵(lì)費(fèi)用。為確定最低研發(fā)目標(biāo)和最高研發(fā)費(fèi)用，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研和專(zhuān)家論證，從而掌握行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、科技發(fā)展水平和研發(fā)能力等。對(duì)比歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南，其要求在實(shí)施創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系時(shí)，公共購(gòu)買(mǎi)者需要對(duì)相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行充分的調(diào)查，一方面確定市場(chǎng)上尚未存在創(chuàng)新解決方案，從而提出可行的需求，以尋找創(chuàng)新的解決方案；另一方面確定用于選擇具有最佳研究和開(kāi)發(fā)能力的合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)，以及提供創(chuàng)新解決方案的實(shí)際執(zhí)行能力的標(biāo)準(zhǔn)。
第二個(gè)環(huán)節(jié)是研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判。概念交流的目的是完善創(chuàng)新采購(gòu)方案，制定研發(fā)談判文件?！墩髑笠庖?jiàn)稿》對(duì)研發(fā)供應(yīng)商的選擇采取競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式，即研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判。在整個(gè)訂購(gòu)階段的所有環(huán)節(jié)，都需要談判小組參與談判。《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)組建談判小組，談判小組由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家共5人以上單數(shù)組成。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自行選定相應(yīng)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的評(píng)審專(zhuān)家。對(duì)比歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南，其要求建立一個(gè)由相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家組成的多學(xué)科項(xiàng)目小組，值得借鑒。談判小組不只是參與競(jìng)爭(zhēng)性談判評(píng)審，還要參與創(chuàng)新概念交流、研發(fā)中期談判和創(chuàng)新產(chǎn)品驗(yàn)收，因此，成立一個(gè)由相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家組成的多學(xué)科項(xiàng)目小組更為合適。
采購(gòu)人向所有參與創(chuàng)新概念交流的供應(yīng)商提供談判文件，邀請(qǐng)其參加研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判。供應(yīng)商根據(jù)談判文件編制響應(yīng)文件，對(duì)研發(fā)談判文件的要求作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第二十一條規(guī)定了研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判內(nèi)容與談判要求。談判主要圍繞創(chuàng)新產(chǎn)品最低研發(fā)目標(biāo)、研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用、中期談判節(jié)點(diǎn)和標(biāo)志性成果，以及對(duì)供應(yīng)商研發(fā)方案的調(diào)整建議等。研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判采取綜合評(píng)分法，經(jīng)評(píng)審確定研發(fā)供應(yīng)商，研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量最多不得超過(guò)3家。對(duì)比歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南，其要求與多個(gè)合作伙伴建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系。如此一來(lái)，既可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，又能探索不同的解決方案。
第三個(gè)環(huán)節(jié)是研發(fā)中期談判和創(chuàng)新產(chǎn)品驗(yàn)收。研發(fā)供應(yīng)商根據(jù)研發(fā)合同實(shí)施研發(fā)活動(dòng)，采購(gòu)人則根據(jù)研發(fā)合同約定，組織談判小組與研發(fā)供應(yīng)商在不同研發(fā)階段就研發(fā)進(jìn)度、標(biāo)志性成果、驗(yàn)收方法與標(biāo)準(zhǔn)、成本補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償額度等問(wèn)題進(jìn)行研發(fā)中期談判。可以說(shuō)，研發(fā)中期談判是采購(gòu)人與供應(yīng)商合作研發(fā)的重要內(nèi)容。在每一階段約定期限到期后，研發(fā)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)提交成果報(bào)告和成本說(shuō)明，而采購(gòu)人根據(jù)研發(fā)合同約定和研發(fā)中期談判結(jié)果支付研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用。中期談判的目的是對(duì)標(biāo)志性成果進(jìn)行評(píng)估，從而確定后續(xù)的研發(fā)活動(dòng)。研發(fā)供應(yīng)商提供的標(biāo)志性成果滿足要求的，進(jìn)入下一研發(fā)階段；研發(fā)供應(yīng)商未按照約定完成標(biāo)志性成果的，按照研發(fā)合同所約定的淘汰規(guī)則予以淘汰并終止研發(fā)合同。
研發(fā)過(guò)程存在諸多不確定性因素和風(fēng)險(xiǎn)，如在研發(fā)合同履行中，因市場(chǎng)已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類(lèi)產(chǎn)品，或出現(xiàn)無(wú)法克服的技術(shù)困難致使研發(fā)失敗等，都可能導(dǎo)致研發(fā)合同的終止。對(duì)于研發(fā)合同終止的情況，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按研發(fā)合同約定向研發(fā)供應(yīng)商支付相應(yīng)的研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用，體現(xiàn)了合作創(chuàng)新采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。對(duì)比歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南，其要求合作伙伴關(guān)系確定績(jī)效目標(biāo)，且合同中績(jī)效條款將使買(mǎi)方能夠衡量合規(guī)水平的指標(biāo)，從而監(jiān)測(cè)績(jī)效質(zhì)量。如果沒(méi)有達(dá)到技術(shù)、運(yùn)營(yíng)或經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)，則終止合同；如果市場(chǎng)提供了替代的解決方案，創(chuàng)新合作關(guān)系變得多余，則終止合同。
在研發(fā)中期談判后，未被淘汰的供應(yīng)商繼續(xù)研發(fā)活動(dòng)。對(duì)于研發(fā)供應(yīng)商提交的最終定型的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照研發(fā)合同約定的驗(yàn)收方法與標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展驗(yàn)收。對(duì)通過(guò)驗(yàn)收的創(chuàng)新產(chǎn)品，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照研發(fā)合同約定進(jìn)行成本補(bǔ)償。
合作創(chuàng)新采購(gòu)的第二階段是首購(gòu)?！蹲灾鲃?chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》規(guī)定，首購(gòu)是指對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開(kāi)發(fā)的，暫不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場(chǎng)的產(chǎn)品，通過(guò)政府采購(gòu)方式由采購(gòu)人或政府首先采購(gòu)的行為?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定的首購(gòu)是合作創(chuàng)新的一個(gè)階段，是對(duì)訂購(gòu)階段所產(chǎn)生的創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施的購(gòu)買(mǎi)。
《征求意見(jiàn)稿》第二十六條規(guī)定了確定首購(gòu)產(chǎn)品的方法，即只有一家研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收的，采購(gòu)人直接確定其為首購(gòu)產(chǎn)品；有兩家以上研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)組織談判小組評(píng)審，并根據(jù)研發(fā)合同約定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)確定一家研發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新產(chǎn)品為首購(gòu)產(chǎn)品?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定首購(gòu)評(píng)審采取綜合評(píng)分法。評(píng)審因素主要包括創(chuàng)新產(chǎn)品的功能、性能、價(jià)格、售后服務(wù)方案等。對(duì)比歐盟創(chuàng)新采購(gòu)指南，競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話根據(jù)最佳價(jià)格質(zhì)量比來(lái)確定合同授予標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，在首購(gòu)評(píng)審中主要考慮創(chuàng)新產(chǎn)品的性能和價(jià)格，因此采用性能價(jià)格比評(píng)審方法更為合適。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
