■ 尹華敏
筆者在從事政府采購工作實踐中，頻繁遇到對達到公開招標數(shù)額標準的物業(yè)管理服務采購項目，因采用綜合評分法而沒有采用最低評標價法評審被質(zhì)疑或投訴的情況。那么，達到公開招標數(shù)額標準的物業(yè)管理服務項目該采用綜合評分法還是采用最低評標價法評審呢？對此，筆者結(jié)合工作實踐情況談一談看法。
典型案例
2022年，某街道辦事處采購安置小區(qū)物業(yè)服務，采購預算2260581元/年，采購服務期限3年，采購方式備案為公開招標，評審方法為綜合評分法，其中，價格評審分設置為10分。在項目公告期間，收到某潛在供應商質(zhì)疑，認為該項目采用綜合評分法不合理，應采用最低評標價法。
在質(zhì)疑答復中，采購人依據(jù)《政府購買服務管理辦法》第十七條“購買主體應當根據(jù)購買內(nèi)容及市場狀況、相關供應商服務能力和信用狀況等因素，通過公開競爭擇優(yōu)確定承接主體”?！墩少徯枨蠊芾磙k法》第十九條“一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素”之規(guī)定，認為“本項目屬于安置小區(qū)，和商業(yè)小區(qū)不同，且服務對象龐雜，需要供應商具備較高的管理能力”，不屬于固定統(tǒng)一標準的物業(yè)服務項目；同時，法條提到的“一般”“以價格作為授予合同的主要考慮因素”，并不是指必須要將價格作為授予合同的決定性因素和唯一因素，質(zhì)疑事項不成立。
法律規(guī)定
綜合上述案例情況，達到公開招標數(shù)額標準的物業(yè)服務采購項目，究竟采用最低評標價法還是綜合評分法呢？
經(jīng)梳理，當前與上述問題直接相關的法條如下：
《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第三條規(guī)定，集中采購目錄包括集中采購機構(gòu)采購項目和部門集中采購項目。技術(shù)、服務等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構(gòu)采購項目。
《實施條例》第三十四條規(guī)定，政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。技術(shù)、服務等標準統(tǒng)一的貨物和服務項目，應當采用最低評標價法。
針對以上規(guī)定，《中華人民共和國政府采購法實施條例〈釋義〉》就“最低評標價法適用范圍”作了明確解釋，指出除技術(shù)復雜、性質(zhì)特殊的招標項目外，原則上都應當采用最低評標價法。這類項目是指采購人能提供明確采購需求的通用貨物或服務招標項目?！秾嵤l例》第三條中“技術(shù)、服務等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目”包括“物業(yè)服務”等。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第五十四條規(guī)定，最低評標價法，是指投標文件滿足招標文件全部實質(zhì)性要求，且投標報價最低的投標人為中標候選人的評標方法。技術(shù)、服務等標準統(tǒng)一的貨物服務項目，應當采用最低評標價法。
《政府采購需求管理辦法》第十九條規(guī)定，采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素。
《政府采購需求管理辦法》提到的“一般”，某財政部門答復網(wǎng)友時回復“一般”就是指“原則上”；物業(yè)管理項目優(yōu)先采用公開招標采購方式，評審辦法主要采用最低評標價法。
各地做法
結(jié)合項目類別、法條規(guī)定，筆者查看了各地有關物業(yè)服務采購的具體做法，并從國家政府采購項目權(quán)威網(wǎng)站中國政府采購網(wǎng)，梳理了涉及寧夏、福建、江蘇、廣西、重慶以及天津等地物業(yè)服務采購項目的實施情況，從現(xiàn)有網(wǎng)上能查到且采用公開招標方式采購物業(yè)管理服務的項目來看，采購評審方法幾乎都采用綜合評分法，沒有采用最低評標價法。各地采用綜合評分法設置評審因素，主要有投標報價、技術(shù)或者服務水平、履約能力、售后服務等因素，其中對于價格分的設置，都嚴格落實87號令第五十五條的規(guī)定。
經(jīng)梳理，對于物業(yè)管理服務項目到底采用綜合評分法還是最低評標價法，各地做法并不統(tǒng)一，爭論頗多。但選擇綜合評分法，概括起來主要還是有三點考量：一是存在采購固有觀念。采購人認為，通過綜合評分法能擇優(yōu)選出優(yōu)質(zhì)滿意的供應商，采用最低評標價法無法保障服務質(zhì)量，也不能體現(xiàn)出供應商的實力。二是對法條理解不同。業(yè)界普遍認為物業(yè)管理服務在國家、行業(yè)都沒有全面、規(guī)范的技術(shù)服務標準，特別是涉及醫(yī)院、影院等特殊場地的物業(yè)服務更是難以做到技術(shù)、服務標準統(tǒng)一，對物業(yè)管理服務是否歸類為需求客觀、明確，規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目一直存有爭議。三是采購執(zhí)行考量。采購人、業(yè)內(nèi)專家普遍認為采用最低評標價法會帶來供應商的惡性競爭，造成供應商故意壓低價格，惡意謀取中標，且因低價而難以保障服務質(zhì)量。
案例探究及建議
針對物業(yè)管理服務項目到底采用綜合評分法還是最低評標價法，業(yè)界有關專家提出了建議。
比如，有人認為，《政府采購需求管理辦法》并未規(guī)定物業(yè)管理應當采用最低評標價法。以價格作為授予合同的主要考慮因素，從字面理解，并不意味著應當采用最低評標價法。采用價格分占較大比重的綜合評分法，也屬于以價格作為授予合同的主要考慮因素。
還有人認為，87號令第五十四條明確，技術(shù)、服務等標準統(tǒng)一的貨物服務項目，應當采用最低評標價法。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法（修訂草案征求意見稿）》第六十六條更是明確包括物業(yè)管理服務在內(nèi)的后勤服務項目應當采用最低評標價法。由此可見，制度設計者對于“物業(yè)管理服務項目適用最低評標價法”的認知是堅定、明確和一貫的。
《財政部關于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第3971號（財稅金融類335號）提案答復的函》（財綜函〔2019〕15號）提出：“部分行業(yè)服務不適用于最低評標價法。最低評標價法招投標的結(jié)果往往是‘低價中標’，而低價通常意味著低投入、少投入，難以對服務質(zhì)量提供保障，并且可能造成市場‘劣幣驅(qū)逐良幣’?！薄端拇ㄊ∝斦d關于防范和懲處政府采購中不正當競爭行為的通知》（川財采〔2017〕63號）也明確指出：“采購人、采購代理機構(gòu)在確定政府采購方式和評審方法的過程中，對于不易計算供應商成本的采購項目，應當審慎采用低價成交的采購方式和最低評標價法。”
綜上，筆者認為，目前物業(yè)管理服務評審方法存在爭議，主要還是對《政府采購需求管理辦法》第十九條第二款“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素”規(guī)定的理解差異。堅守這種觀點的人員認為，以價格作為授予合同的主要考慮因素，就意味著只能采用最低評標價法；反對這種觀點的人員認為，該規(guī)定并不是強制規(guī)定只能采用最低評標價法，因為規(guī)定提出的是“以價格作為授予合同的主要考慮因素”，當前，我國物業(yè)行業(yè)內(nèi)是沒有統(tǒng)一的技術(shù)、服務標準的，單純認為物業(yè)管理服務采用或全面推行最低評標價法，不符合物業(yè)管理需求差異大、標準難以統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實，無法確保政府采購需求有效達成。
綜合專家意見、行業(yè)爭議情況，筆者立足工作實踐，認為物業(yè)管理服務采購項目究竟采用哪種評審方法還應因項目而定，而不應該“一刀切”。
要準確界定物業(yè)管理采購事項。物業(yè)管理是指通過服務外包的方式對采購人辦公場所或公共場所開展保潔、保安、會議、綠化、維修、餐飲、車輛組織等日常綜合性的服務。不同的物業(yè)管理服務采購，可能采用不同的評審方法，無論采用哪種方法，在采購前或者制定采購需求前，都應盡可能細化采購需求、精準描述服務內(nèi)容，按照《政府采購需求管理辦法》的要求把物業(yè)管理服務的各個環(huán)節(jié)、功能、應用場景、目標描述清楚，比如，會議室面積多大，有沒有電梯，要求每天打掃幾次，地毯、地板、瓷磚的打掃要求是不是一樣，要用什么工具打掃，日常如何驗收等等。采購需求詳細明確，供采之間才能在采購需求上做到準確判斷，在中標后簽訂合同時確定履約驗收方案也才會有真正的依據(jù)，無論采用最低評標價法還是綜合評分法都不會影響服務質(zhì)量。
要根據(jù)需求和定位合理選擇評審方法。有關規(guī)定將“物業(yè)管理”與“通用設備”一并列舉為“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目”，按照《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）“C1204物業(yè)管理服務”的定義，其涉及辦公場所或其他公用場所水電供應服務、設備運行、門窗保養(yǎng)維護、保潔、綠化養(yǎng)護等管理和服務各方面，涵蓋領域廣，屬于多專業(yè)、多工種的綜合性服務，同時又因類別不同而需求不同，還會根據(jù)建筑業(yè)態(tài)的功能和采購人需求不同而產(chǎn)生差異化需求的服務事項。建議項目評審方法的選定不能單純理解法條的規(guī)定，要根據(jù)采購項目實際、物業(yè)服務定位與要求，客觀分析，合理比較選擇最有利于項目實施、最能營造公平公正營商環(huán)境的方式，而不能刻板理解和應用法條。
盡快建立統(tǒng)一規(guī)范的國家或行業(yè)服務標準。據(jù)了解，目前比較規(guī)范、詳細的物業(yè)標準是2004年中國物業(yè)管理協(xié)會印發(fā)的《普通住宅小區(qū)物業(yè)管理服務等級標準(試行)》（中物協(xié)〔2004〕1號，以下簡稱《標準》）。根據(jù)《標準》內(nèi)容和使用說明，《標準》由基本要求、房屋管理、共用設施設備維修養(yǎng)護、協(xié)助維護公共秩序、保潔服務、綠化養(yǎng)護管理等六大項內(nèi)容組成，明確僅適用于普通商品住房、經(jīng)濟適用住房、房改房、集資建房、廉租住房等普通住宅小區(qū)物業(yè)服務，不適用于實行市場調(diào)節(jié)價收費的高檔商品住宅小區(qū)。在選用本《標準》時，應充分考慮住宅小區(qū)的建設標準、配套設施設備、服務功能及業(yè)主（使用人）的居住消費能力等因素。因此，從上述表述來看，物業(yè)管理服務是難以做到統(tǒng)一服務和技術(shù)標準的，特別是諸如商業(yè)小區(qū)、學校、醫(yī)院、影院、政府辦公等場所的物業(yè)。建議由國家行業(yè)主管部門或是行業(yè)協(xié)會牽頭，圍繞物業(yè)服務采購中端，完善行業(yè)標準，分類建立完善辦公樓、醫(yī)院、學校等有關物業(yè)管理的服務和技術(shù)標準，供采購人按需選擇并使用，為物業(yè)管理服務的執(zhí)行提供參考，為法條的規(guī)定提供依據(jù)。
最后，筆者想說，強化政府采購政策功能，是深化政府采購制度改革的重要要求，也是凸顯政府采購宏觀調(diào)控職能的重要手段。作為采購人、采購代理機構(gòu)以及行業(yè)從業(yè)人員，不應該以單純思維去理解法條，而應在政府采購政策的支持下，本著營造公平公正的營商環(huán)境，有利于項目實施，最大化利用、挖掘法條和政策內(nèi)涵，釋放政策、法條紅利，科學、合理選擇最有利于項目實施的方式，有效保障市場主體各方利益。
（作者單位：四川省彭州市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
