重慶市發(fā)改委近日公布《關(guān)于市五屆人大五次會議第0314號建議辦理情況的答復(fù)函》（渝發(fā)改函〔2022〕697號），對“取消最低價中標，實行合理低價中標”的建議進行了答復(fù)。
該人大代表在《關(guān)于調(diào)整重慶市建設(shè)工程實行最低價中標政策的建議》中表示，片面盲目追求以最低價選擇施工承包企業(yè)，工程質(zhì)量和安全難以保證，且容易造成無故棄標。她建議，取消最低價中標，實行合理低價中標。對投標價低于限價85%的，應(yīng)在投標時提供必要的證明材料，說明其報價的合理性。不能說明的應(yīng)否決其投標。
重慶市發(fā)改委答復(fù)：經(jīng)評審的最低投標價法為國家法定的評標方法。該方法也不是“絕對低價中標”，采用這種評標方法，可以設(shè)置常規(guī)的形式評審、資格評審、響應(yīng)性評審?fù)?，還可以對商務(wù)、技術(shù)等指標進行符合性審查。投標人在通過符合性審查的前提下，才能進行價格競爭。該方法還有促進市場資源配置、遏制圍標串標等優(yōu)點。
另外，統(tǒng)計顯示，采用經(jīng)評審的最低投標價法的項目，中標價比最高限價平均下浮15.6%。由此可見，采用經(jīng)評審的最低投標價法的項目，報價也總體趨于理性。（言外之意為：經(jīng)評審的最低投標價法≠片面盲目追求最低價。）
對于“投標價低于限價85%的應(yīng)提供證明材料”，重慶市發(fā)改委表示，由于投標報價的合理性難以判定，要否決其投標目前還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。
以下為建議和答復(fù)全文——
關(guān)于調(diào)整重慶市建設(shè)工程實行最低價中標政策的建議
（提議人：唐華儷代表）
渝府辦發(fā)〔2019〕114號《關(guān)于深化公共資源交易監(jiān)督管理改革的意見（試行）》的規(guī)定：工程施工招標實行經(jīng)評審的最低投標價法，與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)招標鼓勵采用經(jīng)評審的最低投標價法。技術(shù)特別復(fù)雜或者招標人對技術(shù)、性能有特殊要求的可采用綜合評估法。該意見通知實施近兩年來，給政府建設(shè)工程投資節(jié)省了大量資金，加大了對施工企業(yè)的促進作用，鼓勵施工企業(yè)精心組織施工，控制成本，操作簡便透明。
但是片面盲目追求以最低價選擇施工承包企業(yè)，也帶來問題：
一、工程質(zhì)量和安全難以保證。投標報價在很大程度上決定中標后的施工行為，合理的工程造價是施工企業(yè)的生命線，當(dāng)施工企業(yè)中標價難以盈利甚至虧本時，施工企業(yè)第一個反應(yīng)就是如何降低成本，千方百計挽回損失。如在施工時不按施工規(guī)范操作，減少材料、人工、機械的投入，在使用材料上鉆清單和合同的漏洞，盡量選用低價產(chǎn)品或劣質(zhì)產(chǎn)品，在人力投入上，盡量使用廉價勞動力（如未經(jīng)培訓(xùn)或技術(shù)等級低的工人）這樣無疑會給工程質(zhì)量埋下隱患；同時為了降低成本減少支出，不按規(guī)定采取安全防范措施，或安全措施不到位，給施工安全埋下了隱患。低于成本價中標是目前工程質(zhì)量和安全難以保證的主要原因之一。
二、影響工程按期完成。施工企業(yè)在經(jīng)濟利益無法保障的前提下，難以調(diào)動施工企業(yè)對所承攬工程施工的積極性，加之資金缺乏，工人工資不能支付，人力資源到不到充分配置，材料供應(yīng)不足，導(dǎo)致工程進度上不去，扯皮問題不斷，工程難以按期完成，為了工程按期完成，業(yè)主不得不重新簽訂各種附加協(xié)議。
三、使業(yè)主在營運期的投入增大。在投標標階段通過壓低標價雖然能使工程項目的施工期投入有所節(jié)約，但由于工程質(zhì)量、安全、工期等難以保證，以致造成“胡子工程”或“半拉子工程”。由此形成的后患是難以估量的，不但眼前的低價利益會全部喪失，還可能會付出更大的代價，如工程的使用壽命減少，維修成本加大。目前有些公路工程運營后不久就需要不斷維修，這就是此類現(xiàn)象的典型例子。業(yè)主在運營期的成本投入增大，到頭來有可能總費用不但沒有節(jié)約，反而有所增加。
四、促使施工企業(yè)千方百計增加變更。施工企業(yè)以不切實際的低價取得中標權(quán)，但卻無力按照所報的低價來完成工程項目，只能寄希望于通過工程變更促使業(yè)主增加投資，或低價中標高價索賠。施工企業(yè)要想不虧損或減少虧損，除了加強施工管理外，還會千方百計找業(yè)方、設(shè)計，監(jiān)理單位增加變更，采取加大變更設(shè)計的辦法來彌補虧損。
五、最低價中標后易造成無故棄標。施工單位為了中標，在投標時根本不考慮成本，中標后發(fā)現(xiàn)會出現(xiàn)虧損，就在社會上買賣標，無法賣標時就無故棄標，造成業(yè)主二次招標，從而耽誤業(yè)主工期的實施，造成政府投資項目的上級撥款資金被收回，嚴重影響了項目的正常實施。
2019年全國兩會期間，財政部對人大代表提出的《關(guān)于在政府采購中建立最優(yōu)品質(zhì)中標制度的建議》給予了明確答復(fù)：將調(diào)整最低價優(yōu)先的交易規(guī)則，研究取消最低價中標的規(guī)定，取消綜合評分法中價格權(quán)重的規(guī)定，按照高質(zhì)量發(fā)展的工作要求著力推進優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購。發(fā)現(xiàn)投標人的報價為異常低價，有可能影響合同履行的，應(yīng)當(dāng)要求投標人在合理期限內(nèi)作澄清或者說明，并提供必要的證明材料。不能說明其報價合理性，導(dǎo)致合同履行風(fēng)險過高的，應(yīng)當(dāng)否決其投標。
建議：
一、對涉及民生工程、重點工程的招投標建議實行綜合評估法進行招投標；
二、取消最低價中標，實行合理低價中標，對投標價低于限價85%的，應(yīng)在投標時提供必要的證明材料，說明其報價的合理性。不能說明的應(yīng)否決其投標。
三、實行市場公平原則，在招標文件中的專用合同條款中實行業(yè)主方和施工方權(quán)利義務(wù)對等原則，取消霸王條款，通用條款有的在專用條款中原用通用條款執(zhí)行。
重慶市發(fā)展和改革委員會關(guān)于市五屆人大五次會議第0314號建議辦理情況的答復(fù)函
（渝發(fā)改函〔2022〕697號）
一、關(guān)于經(jīng)評審的最低投標價法
為貫徹落實中央深改委第七次會議關(guān)于“創(chuàng)新交易監(jiān)管體制，推動公共資源陽光交易，著力提高公共資源配置效率和公平性”的要求，遏制我市招標投標市場存在的亂象，2019年11月，市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化公共資源交易監(jiān)督管理改革的意見》（渝府辦發(fā)〔2019〕114號，以下簡稱《意見》），要求“科學(xué)確定交易競價規(guī)則。工程施工招標實行經(jīng)評審的最低投標價法。與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)招標鼓勵采用經(jīng)評審的最低投標價法”。我市推廣使用經(jīng)評審的最低投標價法，是統(tǒng)籌考慮各種因素、經(jīng)過多方論證的結(jié)果。
（一）該方法是法定的評標方法
國家《招標投標法》第41條規(guī)定，“中標人的投標應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低，但是投標價格低于成本的除外”。《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》（國家發(fā)展計劃委等7部委令第12號）第29條明確，“評標方法包括經(jīng)評審的最低投標價法、綜合評估法”。因此，經(jīng)評審的最低投標價法和綜合評估法都是國家法定的評標方法。
（二）該方法不是“絕對低價中標”
經(jīng)評審的最低投標價法不是“絕對低價中標”。采用這種評標方法，一是除可以設(shè)置常規(guī)的形式評審、資格評審、響應(yīng)性評審?fù)猓€可以對商務(wù)、技術(shù)等指標進行符合性審查。投標人在通過符合性審查的前提下，才能進行價格競爭。二是執(zhí)行低價風(fēng)險擔(dān)保制度，擔(dān)保金額為最高限價的85%與中標價格差額的一至三倍，但最高不超過最高限價的85%。三是嚴格信用管理，低價搶標的擬中標人，將支付高額擔(dān)保，拒不提供擔(dān)保的，將被納入信用管理。中標后不履約的，將被扣減低價風(fēng)險擔(dān)保金額和解約，并納入信用管理。目前，我市已建立全市統(tǒng)一、跨行業(yè)、跨層級的標投標信用管理體系，對失信企業(yè)實行聯(lián)合懲戒。四是強化落實項目法人責(zé)任制，加強對合同變更的管理，規(guī)范合同簽訂后的變更行為，防止低價中標、高價結(jié)算。
（三）該方法的優(yōu)點
一是有利于市場在資源配置中起決定性作用。使用經(jīng)評審的最低投標價法的項目，在其他因素合格的前提下進行價格競爭，管理水平越高的企業(yè)其成本控制越好，中標幾率就越大，充分體現(xiàn)了通過市場競爭擇優(yōu)的原則，也倒逼市場主體通過市場競爭而不是違法手段獲取中標，有利于營造良好的市場環(huán)境。另一方面還能夠更好地節(jié)約項目資金、提高資金使用效率。
二是有利于遏制圍標串標。經(jīng)評審的最低投標價法由于沒有評標基準價，投標人通過邀約大量企業(yè)陪標，以影響評標基準價來提高中標幾率就失去意義，這將從源頭上遏制圍標、串標。
三是有利于降低自由裁量權(quán)、預(yù)防腐敗。使用經(jīng)評審的最低投標價法，不再設(shè)置商務(wù)分、技術(shù)分和評標基準價，商務(wù)、技術(shù)都合格的前提下，誰報價最低，一目了然，大幅度降低了招標人、招標代理機構(gòu)、投標人、評標專家和監(jiān)督部門的自由裁量權(quán)。在此背景下，投標人也將不再致力于圍標串標和拉攏腐蝕有關(guān)人員，而把精力放在如何切實降低企業(yè)成本上來，有效預(yù)防了腐敗。
二、采取的保障措施
經(jīng)評審的最低投標價法相對于綜合評估法有其優(yōu)點，但如您所說，也存在一些短板。為保證該方法能夠順利推行，《意見》同時明確了多種保障措施。
（一）支持招標人合理設(shè)置招標條件
《招標投標法》第十九條規(guī)定，“招標人應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標項目的特點和需要編制招標文件”。因此，招標人可以根據(jù)不同項目實際情況，合理設(shè)置投標資格條件和商務(wù)、技術(shù)合格標準。比如，同樣是建設(shè)一條公路，高速公路和鄉(xiāng)村公路對施工單位的管理人員、管理水平、機械設(shè)備、建筑材料等的要求肯定是不同的，招標人在充分了解項目特點的前提下，可以在招標文件中對投標人的資質(zhì)、人員、業(yè)績、管理水平、技術(shù)指標等進行合理設(shè)置，避免不同水平、不同檔次的單位單純以價格來競爭。同時，我市還制定了招標文件范本來規(guī)范招標文件的編制工作，目前，已出臺《重慶市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工標準招標文件》等5個范本，其余范本也正在制定中。
（二）實行低價風(fēng)險擔(dān)保制度
根據(jù)《意見》附件7《重慶市工程建設(shè)項目評標方法暫行辦法》，采用經(jīng)評審的最低投標價法的招標項目，應(yīng)當(dāng)設(shè)置低價風(fēng)險擔(dān)保，其金額為最高限價的85%與中標價格差額的一至三倍，最高不超過最高限價的85%。中標人不履約的，招標人將按照合同約定扣減低價風(fēng)險擔(dān)保金，防止“低價低質(zhì)”和“爛尾工程”的出現(xiàn)。
（三）嚴格信用管理
根據(jù)《意見》附件9《重慶市工程建設(shè)領(lǐng)域招標投標信用管理暫行辦法》，對投標人拒不交納低價風(fēng)險擔(dān)保、無故棄標、降低服務(wù)標準、不能兌現(xiàn)質(zhì)量工期承諾等各類不良行為作了量化，一旦違反將被記分，嚴重的將被納入重點關(guān)注名單甚至黑名單。目前，我市已建成全市統(tǒng)一、跨行業(yè)、跨層級的招投標信用平臺，截至今年3月底，在重慶市公共資源交易監(jiān)督網(wǎng)累計發(fā)布信用信息43164條，現(xiàn)有紅名單182個、重點關(guān)注名單60個，黑名單11個，641個招標項目完成投標人信用狀況查詢，有592個投標人享受紅名單優(yōu)惠政策，76個投標人被限制投標，體現(xiàn)了“守信聯(lián)合激勵、失信聯(lián)合懲戒”。
（四）規(guī)范合同變更管理
根據(jù)《意見》附件13《重慶市政府投資項目合同變更管理暫行辦法》，政府投資項目合同簽訂后的勘察設(shè)計變更、建設(shè)內(nèi)容變更、管理人員變更、價格變更、工期變更的條件、程序、方式等都有嚴格規(guī)定，防止了“低價中標高價結(jié)算”的現(xiàn)象。
（五）強化項目法人責(zé)任制
根據(jù)《意見》附件12《重慶市政府投資項目法人責(zé)任制管理暫行辦法》，進一步強調(diào)了項目法人對項目實施全過程，特別是質(zhì)量、安全、投資、合同、分包等事宜的主體責(zé)任，項目法人行為進一步規(guī)范，避免招標人與中標人串通、隨意變更合同。
（六）進一步加強標后監(jiān)管
針對您建議中提到的“工程質(zhì)量安全難以保證”、“使業(yè)主在營運期的投入增大”等現(xiàn)象，《意見》同時明確，招投標行政監(jiān)督部門、行業(yè)主管部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、審計部門和項目法人強化分工協(xié)作、形成監(jiān)管合力，共同維護良好的招投標市場環(huán)境。
三、您提出建議采納情況
（一）關(guān)于對民生工程、重點工程采用綜合評估法
根據(jù)《意見》要求，對于依法必須招標的施工類項目，不管是民生工程、重點工程還是其他工程，只要是屬于技術(shù)復(fù)雜或者招標人對技術(shù)、性能有特殊要求，經(jīng)行業(yè)主管部門認定后，均可以使用綜合評估法。實際上，對于城市軌道、高速公路、水庫等重點項目，行業(yè)主管部門基本上都認定了采用綜合評估法。據(jù)統(tǒng)計，2021年共有3992個招標項目進入市公共資源交易中心交易，其中：施工類項目1593個，有1073個使用經(jīng)評審的最低投標價法，占67.4%；非施工類項目2399個，有248個項目使用經(jīng)評審的最低投標價法，只占10.3%。采用經(jīng)評審的最低投標價法的項目，中標價比最高限價平均下浮15.6%。由此可見，并非所有施工類都采用經(jīng)評審的最低投標價法，而采用經(jīng)評審的最低投標價法的項目，報價也總體趨于理性。
（二）關(guān)于投標價低于最高限價85%時提供合理性證明
采用經(jīng)評審的最低投標價法的項目，收取了低價風(fēng)險擔(dān)保，強化了信用管理，以增加投標人的違約成本。如果投標人放棄中標或不履約，項目業(yè)主將會動用低價風(fēng)險擔(dān)保，來保證項目繼續(xù)實施，中標人也將受到相應(yīng)的信用約束。另外，由于投標報價的合理性難以判定，要否決其投標目前還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。
（三）關(guān)于合同條款中實行業(yè)主方和施工方權(quán)利義務(wù)對等原則
我委制定招標文件范本（含合同范本）時，均充分征求了行業(yè)主管部門和市場主體的意見，在使用過程中，合同雙方也可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整、優(yōu)化。下一步我委在制定、修改招標文件范本時，將進一步關(guān)注該問題，不斷優(yōu)化合同條款。
（四）關(guān)于溝通中提到的其他問題
我們在溝通過程中，您還提到嚴格合同履行過程中的監(jiān)管、細化政府投資項目前期工作、嚴格概算審批、適時修訂完善《意見》等建議，我們都將會同行業(yè)主管部門在工作中落實，并不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式，提升服務(wù)水平，為我市工程建設(shè)保駕護航。
來源：政府采購信息網(wǎng) 趙志明
