提交政府采購履約保證金是指，政府采購過程中為了防止各種不確定性和風險以及考察中標單位是否有能力完成采購項目而進行的一種程序設定。在政府采購法中設置保證金是國際社會中的普遍做法，而我國政府采購法對政府采購履約保證金也做了明確規(guī)定。從我國政府采購實踐來看，履約保證金制度在督促政府采購中標人履行合同、防范政府采購風險等方面發(fā)揮了重要的作用。近期，伴隨著“放管服”改革的不斷深化，各地先后出臺了取消政府采購履約保證金的政策，如深圳市在2019年8月停止收取履約保證金，四川省在2020年通過鼓勵免收履約保證金應對疫情對企業(yè)的沖擊，湖北省在今年2月發(fā)布通知停止收取政府采購履約保證金。取消履約保證金確實有其積極的一面，以湖北省為例，根據往年數據測算停止收取政府采購工程投標保證金和履約保證金后，每年可減輕相關企業(yè)資金占用負擔近200億元，這筆資金將有助于降低政府采購工程的制度性交易成本從而優(yōu)化營商環(huán)境。但也要看到取消政府采購履約保證金的消極一面，“一刀切式”盲目取消履約保證金會加劇政府采購風險。取消履約保證金須以擁有完善的政府采購信用體系為前提政府采購信用體系是在公開、公正和公平的原則下，規(guī)范和約束供應商信用行為的監(jiān)督管理機制。完善的政府采購信用體系能夠嚴懲供應商違法違規(guī)行為，因此也是替代政府采購履約保證金的有效方法。我國自2016年以來，《關于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》《關于做好政府采購有關信用主體標識碼登記工作的通知》《關于在招標投標活動中對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的通知》相繼發(fā)布，在此布局下我國政府采購信用體系開始建立。而政府采購全業(yè)務流程的電子化推進也為政府采購信用體系建設提供了技術支撐和數據支撐。由此，我國政府采購信用體系開始日趨完善，但在實踐過程也依然存在著諸如信用法律缺失、指標體系不統(tǒng)一、信息共享困難、信息應用少、信用修復難等問題。同時，政府采購的信用體系建設還呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。繳納政府采購履約保證金的目的是為對供應商形成約束并保障其相應的權益，如果政府采購信用體系建設完善能夠對供應商失信行為進行及時有效的懲戒，取消政府采購履約保證金是完全可行的。但在政府采購信用體系仍須完善的現(xiàn)階段，盲目取消履約保證金必將帶來諸多問題。因此，從長遠來看履約保證金能否取消主要取決于政府采購信用體系的完善程度。未來要通過公開、共享和使用政府采購主體信用信息在整個社會建立起一個政府采購守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，進而形成誠信者激勵受益、失信者懲戒受限的良性信用軟環(huán)境。同時，從技術手段上，通過大數據或區(qū)塊鏈技術的應用建立跨部門的信用基礎數據庫，鼓勵社會各界利用先進技術研究和推動政府采購信用體系的建設，以此為徹底取消政府采購履約保證金提供可能。履約保證金制度仍是當前防范政府采購風險的重要手段推動高質量發(fā)展是“十四五”經濟社會發(fā)展的主題，高質量發(fā)展的目的是滿足人民群眾對美好生活的向往，而政府采購是政府通過購買公共產品滿足人民群眾需要的重要手段。因此，提升政府采購質量、防范采購風險是政府采購高質量發(fā)展的基本內涵和底線。由于政府采購涵蓋了確定采購需求、編制采購計劃、選擇采購方式、實施采購程序、簽訂采購合同、政府采購履約、采購驗收等諸多環(huán)節(jié)，因而，也存在如采購合同履約、監(jiān)督管理等風險。特別是，采購合同的履約是其中最為關鍵的一環(huán)。如果出現(xiàn)供應商延遲交貨、產品質量不符合合同要求等狀況將直接影響采購結果和采購質量。在政府采購信用體系尚未全方位完善的當下，當供應商存在失信行為時，采購人可以通過不予退還、沒收政府采購履約保證金等處罰措施，或彌補交易損失、或防范政府采購履約風險，把政府采購活動中存在的風險降到最低。履約保證金的政策著力點重在規(guī)范政府采購履約保證金作用的發(fā)揮應以制度的有效執(zhí)行為基礎。當前政府采購保證金制度的執(zhí)行并沒有十分規(guī)范，如在保證金的收取形式上，政府采購法實施條例中明確規(guī)定供應商應以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式提交保證金，但在實踐中，采購人拒絕供應商以保函形式遞交保證金的情況卻十分常見。同時由于政府采購法實施條例中對于履約保證金的返還時間并沒有明確的規(guī)定，加之其收退全流程監(jiān)管難度大，部分地區(qū)確實存在著逾期不退還保證金，甚至出現(xiàn)資金挪用等現(xiàn)象，從而造成投標供應商資金積壓等問題。因此，完善政府采購履約保證金政策要從規(guī)范執(zhí)行角度入手。一方面，要優(yōu)化保證金繳納方式，允許甚至鼓勵在招投標中以保函方式提交的履約保證金。另一方面，嚴格規(guī)范保證金管理，通過明確或縮減保證金的收取、退還期限給予解決；對于無正當理由卻逾期不退還保證金導致供應商損失的，要通過收取資金占用費等方式給予投標供應商賠償。[作者系遼寧省委黨校經濟學教研部教授，文章系“興遼英才計劃”項目“新時代遼寧財政高質量發(fā)展研究”（XLYC1807200）階段研究成果]
來源：中國政府采購報 ■ 趙曄
