自2019年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度以來,很多公共資源交易平臺積極開展了一系列探索性工作。本文從交易平臺運(yùn)行服務(wù)的視角切入,結(jié)合政務(wù)服務(wù)“好差評”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有交易平臺服務(wù)評價(jià)機(jī)制,分析“好差評”制度運(yùn)用到交易平臺的必要性和可行性,概括開展具體工作時(shí)應(yīng)把握的重點(diǎn),提出了具有針對性的措施建議。
2019年3月5日,李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度,由企業(yè)和群眾來評判服務(wù)績效。2019年底,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》(國辦發(fā)〔2019〕51號),要求2020年底前全面建成政務(wù)服務(wù)“好差評”制度體系,建成全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺“好差評”管理體系,各級政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類政務(wù)服務(wù)平臺全部開展“好差評”,實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、評價(jià)對象、服務(wù)渠道全覆蓋(以下簡稱“三個(gè)全覆蓋”)。
目前,公共資源交易領(lǐng)域尚未全面推行“好差評”制度。但作為公共服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一,一些交易平臺已經(jīng)開展了推廣運(yùn)用“好差評”機(jī)制的探索。本文從交易平臺運(yùn)行服務(wù)的視角切入,結(jié)合政務(wù)服務(wù)“好差評”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有交易平臺服務(wù)評價(jià)機(jī)制,嘗試分析“好差評”制度運(yùn)用到交易平臺的必要性和可行性,對把握的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和運(yùn)用措施展開討論。
一、交易平臺基本現(xiàn)狀及問題
隨著交易平臺整合改革的逐步深入,在剝離原有的行政監(jiān)管職能后,公共資源交易平臺回歸到了“公共服務(wù)”的基本屬性,但仍有一系列共性問題亟待解決:
(一)定位設(shè)計(jì)有偏差
一是服務(wù)理念不到位。部分工作人員還未形成真正的服務(wù)理念,提供的交易見證、現(xiàn)場管理和后勤保障等基本服務(wù)有差異,標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)精度不高。二是事項(xiàng)和流程不優(yōu)化。還存在投標(biāo)報(bào)名、招標(biāo)文件審查、原件核對等事項(xiàng)涉及的內(nèi)部職能職責(zé)未有效整合。三是制度性交易成本較高。全流程電子化率較低,遠(yuǎn)程異地評標(biāo)發(fā)展不均衡,數(shù)字證書、電子證照、銀行保險(xiǎn)保函等利用率不高。四是對大數(shù)據(jù)分析不夠深入。部分交易平臺僅提供簡單的數(shù)據(jù)規(guī)模對比等基本分析,沒有為宏觀經(jīng)濟(jì)決策參考和支撐提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)資源。
(二)平臺建設(shè)有短板
以2019年對某省31個(gè)交易服務(wù)平臺進(jìn)行的測評為例:一是八成以上交易場所功能區(qū)域設(shè)置有待完善,部分場地和服務(wù)設(shè)施不符合標(biāo)準(zhǔn),信息公開和查詢渠道較少。二是近半數(shù)交易平臺服務(wù)水平有待提升,服務(wù)窗口沒有工作規(guī)范或工作標(biāo)準(zhǔn),人員配置存在不足,未開展見證服務(wù)工作。三是四分之三以上的交易平臺的電子化系統(tǒng)建設(shè)有待加強(qiáng),部分區(qū)域系統(tǒng)未通過檢測認(rèn)證,全流程電子招標(biāo)投標(biāo)比例較低,部分功能存在缺失。
(三)風(fēng)險(xiǎn)防控有隱患
多數(shù)交易平臺注意到了加強(qiáng)防控的必要性,對各交易類別的流程環(huán)節(jié)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)識別??傮w來看,對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)(或可預(yù)見事例)及其風(fēng)險(xiǎn)影響實(shí)現(xiàn)了有效地概念性識別,對風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重度和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率進(jìn)行了預(yù)估,對規(guī)范交易平臺工作人員的行為有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但由于各交易平臺缺乏更加緊密和深入的信息交流等原因,沒有實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的歷史數(shù)據(jù)共享分析,造成了預(yù)估數(shù)值與實(shí)際情況存在一定偏差,對最終結(jié)果的影響難以準(zhǔn)確評估。
二、推廣運(yùn)用“好差評”的必要性和可行性
當(dāng)前,各交易平臺迫切需要一套完整的評價(jià)機(jī)制對交易服務(wù)效能進(jìn)行定性、定量分析和監(jiān)管,繼而進(jìn)一步完善平臺建設(shè),推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新。通過“好差評”對交易服務(wù)進(jìn)行評價(jià),是必要且有效的措施之一。
(一)“好差評”是推動(dòng)交易平臺服務(wù)提檔升級的必要手段
目前,部分交易平臺開展了服務(wù)評價(jià)工作,發(fā)現(xiàn)了一批問題,但由于評價(jià)關(guān)注于考評服務(wù)質(zhì)量的整體性、概念性成績,缺乏對服務(wù)精細(xì)化水平的深入評價(jià),形成了一邊大力抓整改,一邊繼續(xù)出問題的困局。究其原因,就在于問題定位不精準(zhǔn)、解決措施不對癥、督促整改不閉環(huán),考核實(shí)操“兩張皮”。“好差評”制度將服務(wù)事項(xiàng)、評價(jià)意見和問題整改精準(zhǔn)掛鉤,恰好能解決這一難點(diǎn)、痛點(diǎn)。
“好差評”這一政務(wù)新詞的提出,既體現(xiàn)了中央對群眾和市場主體的充分尊重和信任,也表明了勇于改革、支持市場更好發(fā)揮作用的決心。在此基礎(chǔ)上,各省市已經(jīng)相繼出臺了各自的“好差評”管理辦法、實(shí)施方案或工作制度,有的提出“所有政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、各類政務(wù)服務(wù)平臺必須全部開展‘好差評’,對差評100%限期整改并反饋”的要求。有的地區(qū)已將政務(wù)服務(wù)的范疇拓展到公共服務(wù)領(lǐng)域。因此,在公共交易平臺推廣運(yùn)用“好差評”工作制度,不僅能夠切實(shí)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量,進(jìn)一步提升市場主體的獲得感和滿意度,也符合各級各部門對相關(guān)工作的統(tǒng)一要求。
(二) 交易平臺已具備推廣“好差評”的基礎(chǔ)條件
公共資源交易平臺實(shí)施“好差評”雖起步較晚,但實(shí)施的條件基本具備,具有較好的可行性。
1.交易平臺服務(wù)有標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《公共資源交易平臺管理暫行辦法》(十四部委令2016年第39號)的要求,2019年4月,國家發(fā)展改革委發(fā)布《公共資源交易平臺服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(發(fā)改辦法規(guī)〔2019〕509號),對標(biāo)準(zhǔn)的基本原則和要求、服務(wù)內(nèi)容、場所與設(shè)施、信息化建設(shè)、安全等方面提出了明確的標(biāo)準(zhǔn),并在監(jiān)督評價(jià)中提出“應(yīng)建立服務(wù)質(zhì)量評價(jià)機(jī)制,采用自評價(jià)和外部評價(jià)相結(jié)合的方式,開展服務(wù)質(zhì)量綜合評價(jià)和服務(wù)滿意度調(diào)查”的要求,勾勒出了完整的服務(wù)框架體系,界定了實(shí)操工作的基本標(biāo)準(zhǔn)。
2.三大電子系統(tǒng)基本建成
2016年以來,有關(guān)單位加大了公共資源交易信息化建設(shè)方面的投入,以電子交易系統(tǒng)為基礎(chǔ)、電子服務(wù)系統(tǒng)為樞紐、電子監(jiān)管系統(tǒng)為保障的公共資源交易電子平臺架構(gòu)體系基本形成。電子交易系統(tǒng)為市場主體提供更加便捷的在線交易服務(wù),電子服務(wù)系統(tǒng)為市場主體提供在線交易信息的匯集、共享和發(fā)布服務(wù),電子監(jiān)管系統(tǒng)為各監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)日常線上監(jiān)管和部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法提供了渠道?;谌找嫱晟频娜箅娮酉到y(tǒng),可以較好地實(shí)現(xiàn)與“好差評”系統(tǒng)互聯(lián)互通,實(shí)現(xiàn)線上評價(jià)“三個(gè)全覆蓋”和信息的實(shí)時(shí)分析、反饋等功能,有效提升整改的精準(zhǔn)度和時(shí)效性,進(jìn)一步提升交易平臺服務(wù)效能。
3.平臺線下運(yùn)作日趨完善
近年來,交易平臺整合共享取得了長足的進(jìn)步,各級分散的交易平臺進(jìn)行了物理整合,對原本浪費(fèi)或閑置的平臺資源實(shí)現(xiàn)了有效利用;監(jiān)管職能從舊交易中心剝離后,破解了管辦不分、職責(zé)不清的困局;部分交易平臺拓展交易服務(wù)范圍、創(chuàng)新配置方式,交易的服務(wù)功能更加完善;通過一系列專項(xiàng)治理,公共資源交易制度和規(guī)則更加規(guī)范、透明、統(tǒng)一。隨著交易平臺線下服務(wù)功能的完善和優(yōu)化,“好差評”制度部署落地的承載力不斷增強(qiáng)。
(三)部分交易平臺開展服務(wù)評價(jià)的經(jīng)驗(yàn)可供參考借鑒
廣東、安徽、湖北等省對交易平臺的服務(wù)進(jìn)行評價(jià),積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和成果,但對標(biāo)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域“好差評”機(jī)制,還存在一些不足,主要體現(xiàn)在以下方面:
1.服務(wù)內(nèi)容不統(tǒng)一,事項(xiàng)覆蓋不全面
由于各地公共資源交易管理體系在頂層設(shè)計(jì)、中層架構(gòu)和底層運(yùn)行等方面存在程度不一的差異,各地交易中心(交易平臺)設(shè)計(jì)定位、業(yè)務(wù)流程和資源配置都不盡相同,造成了公共資源交易服務(wù)事項(xiàng)及標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,公開的服務(wù)事項(xiàng)清單雖然大體相近,但在交易主體信息入庫、場地預(yù)定與變更、文件圖紙審查與發(fā)布、重新評標(biāo)申請、交易成果鑒定、監(jiān)控音視頻管理等方面存在較明顯差異。這些差異直接影響了“好差評”的評價(jià)對象的范圍確認(rèn)。
2.評價(jià)內(nèi)容龐雜,問題指向性較低
第三方評價(jià)一般對交易平臺的服務(wù)環(huán)節(jié)(含業(yè)務(wù)咨詢、項(xiàng)目登記、場地安排、公告發(fā)布、檔案資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì))、服務(wù)保障(含場所與設(shè)施、機(jī)構(gòu)與人員、信息化建設(shè)、安全)、服務(wù)創(chuàng)新等方面進(jìn)行評估;市場主體評價(jià)則主要對交易平臺的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)便利性、服務(wù)清晰度等內(nèi)容進(jìn)行評價(jià)。總體來看評估效果較為全面,但普遍存在覆蓋面廣而不精、反饋問題泛而不準(zhǔn)、評價(jià)指標(biāo)多而重復(fù)等問題,積累的“靶向”投訴的數(shù)據(jù)樣本不足,不便于對薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行精準(zhǔn)分析,難以實(shí)現(xiàn)預(yù)定評價(jià)效果。
3.評價(jià)方式較為原始,評價(jià)渠道有待拓展
目前的線下人工評價(jià)方式,一方面是隨機(jī)抽取市場主體開展問卷調(diào)查,再按照調(diào)查信息對應(yīng)的權(quán)重系數(shù)折算評價(jià)得分;另一方面是通過網(wǎng)站及電話查詢、查閱文件資料、現(xiàn)場抽查考察等方式開展綜合評價(jià)。前者需要市場主體積極配合,花費(fèi)一定的時(shí)間和精力,現(xiàn)場填寫復(fù)雜的問卷;后者受限于網(wǎng)站、電話、現(xiàn)場走訪等方法的局限性,極易流于形式,導(dǎo)致評價(jià)信息浮于表象。隨著公共資源交易服務(wù)逐步從線下向線上遷移,評價(jià)渠道也應(yīng)向網(wǎng)絡(luò)化、移動(dòng)端拓展,讓市場主體能快速、準(zhǔn)確、有效地對服務(wù)進(jìn)行評價(jià)。對此,廣東省已經(jīng)開始探索,在交易活動(dòng)完成后的10日內(nèi),市場主體可登錄服務(wù)平臺或通過發(fā)送短信對服務(wù)進(jìn)行評價(jià)。
三、實(shí)施過程中需要把握的重點(diǎn)內(nèi)容
在推廣運(yùn)用“好差評”的過程中,要注意做好以下幾點(diǎn)工作,減少因制度設(shè)計(jì)原因?qū)е碌摹安钤u”,提高“好差評”的精確性和有效性,推動(dòng)交易平臺持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)量。
(一)厘清服務(wù)事項(xiàng),提升服務(wù)質(zhì)量
部分交易平臺存在服務(wù)事項(xiàng)提示、告知不全面、不準(zhǔn)確,容易造成歧義和誤操作,甚至引發(fā)質(zhì)疑和投訴事件。解決上述問題要遵循以下兩個(gè)原則:一是服務(wù)事項(xiàng)要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這也是“三個(gè)全覆蓋”的核心要求之一,要對法律法規(guī)涉及交易服務(wù)的要求全面剖析,從提升交易服務(wù)功能和質(zhì)量出發(fā),對提供的全部服務(wù)(包含延伸和附加服務(wù))的邊界和深度進(jìn)行再確認(rèn),合理評估該類服務(wù)的功效,對有關(guān)負(fù)外部性行為和問題進(jìn)行整改,切實(shí)減輕市場主體負(fù)擔(dān)。二是強(qiáng)化服務(wù)事項(xiàng)的規(guī)范性。與行政權(quán)力事項(xiàng)相比,交易服務(wù)事項(xiàng)缺乏強(qiáng)制性約束。以部分交易環(huán)節(jié)法定時(shí)限為例,有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了招標(biāo)人及其代理機(jī)構(gòu)操作的最短時(shí)限,并未規(guī)定交易平臺的服務(wù)時(shí)限。因此,交易平臺要按照《公共資源交易平臺服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》有關(guān)要求,結(jié)合本地線上交易和線下服務(wù)融合發(fā)展的實(shí)際情況,優(yōu)化和完善辦事指南的精細(xì)化內(nèi)容,進(jìn)一步提升服務(wù)事項(xiàng)的規(guī)范性和流程管理的可執(zhí)行性。
(二)完善系統(tǒng)功能,提高對接質(zhì)量
在交易平臺推廣運(yùn)用好“好差評”制度,對信息化建設(shè)提出了新的更高的要求。電子監(jiān)督系統(tǒng)要重點(diǎn)關(guān)注“好差評”反映的深層次、普遍性和涉及行政監(jiān)管等重點(diǎn)問題。電子交易系統(tǒng)和電子服務(wù)系統(tǒng)應(yīng)利用多種手段,提升各交易環(huán)節(jié)的服務(wù)效能。具體功能完善方面,要注意以下三個(gè)重點(diǎn):一是在電子服務(wù)系統(tǒng)和線下實(shí)操服務(wù)中增加“好差評”相關(guān)功能模塊,方便市場主體及時(shí)評價(jià),確?!叭齻€(gè)全覆蓋”。二是在等級(星級)評價(jià)的基礎(chǔ)上,針對具體服務(wù)事項(xiàng)細(xì)化評價(jià)問詢表單,設(shè)置服務(wù)指南清晰度、辦事流程便利性、申報(bào)材料精簡化、系統(tǒng)操作有效性等評價(jià)內(nèi)容,進(jìn)一步簡化評價(jià)操作步驟。三是現(xiàn)有服務(wù)評價(jià)渠道要同“好差評”系統(tǒng)深度對接,形成評價(jià)、反饋、整改、監(jiān)督全流程閉環(huán),實(shí)現(xiàn)全面及時(shí)服務(wù)評價(jià)、評價(jià)結(jié)果同源發(fā)布、差評整改在線反饋、評價(jià)數(shù)據(jù)自動(dòng)生成等功能。
從目前情況來看,信息化系統(tǒng)對接是最基礎(chǔ)、最繁重的工作,除需要交易平臺高度重視外,還需要公共資源交易監(jiān)管部門提供應(yīng)有的支持和幫助。
(三)健全考核機(jī)制,強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用
交易平臺“好差評”尚處于起步階段,還沒有成型的考核機(jī)制,可以借鑒各地政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”工作中關(guān)于“好差評”的考核內(nèi)容:一是考核系統(tǒng)對接完成率,評估參評單位與“好差評”系統(tǒng)對接以及評估設(shè)備與系統(tǒng)聯(lián)調(diào)聯(lián)通的完成情況。二是考核服務(wù)滿意率,評估“差評”在辦件評價(jià)中的占比。三是考核“差評”修復(fù)率,評估查實(shí)的“差評”在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成整改反饋的情況。四是對“好差評”按時(shí)簽收、辦理、反饋以及回訪等情況進(jìn)行評估,設(shè)定如“工單處理及時(shí)性”和“回訪滿意率”等考核指標(biāo)。另外,少數(shù)地區(qū)還設(shè)定了評價(jià)率指標(biāo),對“好差評”評價(jià)數(shù)量同辦件數(shù)量的比值進(jìn)行考核。筆者認(rèn)為,“好差評”有關(guān)文件明確規(guī)定“要保護(hù)評價(jià)人自愿自主評價(jià)的權(quán)利,不得強(qiáng)迫或者干擾評價(jià)人的評價(jià)行為”,評價(jià)率指標(biāo)與這一規(guī)定存在明顯沖突,還容易誘導(dǎo)少數(shù)參評單位為謀求高評價(jià)率而“拉票”或制造“虛假辦件”。
各地要將“好差評”考核情況納入年度目標(biāo)考核和績效考核管理,實(shí)行激勵(lì)約束。同時(shí),交易平臺要充分利用“好差評”涉及第三方機(jī)構(gòu)的差評信息結(jié)果,加強(qiáng)對CA認(rèn)證、保證金托管服務(wù)、系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)等單位的管理,對整改不力、推諉塞責(zé)造成嚴(yán)重不良影響的,依照合同違約責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)肅處理,確?!昂貌钤u”結(jié)果運(yùn)用“無死角”。
(四)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),組建跨職能部門
從政務(wù)服務(wù)“好差評”的現(xiàn)狀來看,少數(shù)職能部門存在不同程度的推諉扯皮、敷衍搪塞現(xiàn)象(主要聚焦責(zé)任事項(xiàng)清理、業(yè)務(wù)流程再造、信息化建設(shè)等職責(zé)交織的問題),導(dǎo)致整體工作推進(jìn)緩慢,差評分析質(zhì)量不高、問題整改不到位等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
目前,各交易平臺大多由政府事業(yè)單位運(yùn)營管理,較難突破現(xiàn)有條塊管理的屏障,在推廣“好差評”工作方面存在力量不足的問題。筆者建議,在交易平臺設(shè)立跨職能的團(tuán)隊(duì),專門負(fù)責(zé)“好差評”推進(jìn)工作,重點(diǎn)抓好以下任務(wù):一是明確團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人并給予足夠的資源支持,組建的團(tuán)隊(duì)成員要具有相應(yīng)業(yè)務(wù)知識,并且善于溝通協(xié)調(diào)。二是選取適合本團(tuán)隊(duì)有效的工作方法和管理工具(如目標(biāo)與關(guān)鍵結(jié)果法、PDCA循環(huán)、看板管理等),設(shè)定宏觀戰(zhàn)略目標(biāo),厘清中觀規(guī)則要點(diǎn),制定微觀步驟策略,弄清大脈絡(luò),推演小細(xì)節(jié)。三是調(diào)動(dòng)激發(fā)團(tuán)隊(duì)成員積極性,加強(qiáng)對差評問題的分析和整改方案的研究,以客觀的視角和全新的思維,精準(zhǔn)分析問題成因,提出科學(xué)可行的創(chuàng)造性的方案。
四、結(jié)語及建議
綜上所述,“好差評”是提升交易平臺服務(wù)效能的有效手段,要區(qū)分層次、認(rèn)真實(shí)施。一是完善評議工作機(jī)制。要建立和完善差評(投訴)問題督促整改和反饋機(jī)制,公開服務(wù)評價(jià)情況和整改結(jié)果(如短期內(nèi)難以整改,應(yīng)承諾整改期限,并追蹤后續(xù)進(jìn)展情況)。二是建立持續(xù)優(yōu)化機(jī)制。各參評單位及上級管理單位要善于發(fā)現(xiàn)、歸納服務(wù)的堵點(diǎn)、難點(diǎn),定期或不定期分析研判服務(wù)對象的訴求痛點(diǎn),制訂精細(xì)化的可行方案,持續(xù)優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。三是建立“業(yè)務(wù)大咨詢”工作機(jī)制。交易平臺要將業(yè)務(wù)咨詢貫穿于全流程、各環(huán)節(jié)、各崗位的服務(wù)之中,建立和完善問題清單庫,持續(xù)做好優(yōu)化改進(jìn)工作,真正實(shí)現(xiàn)首問告知、一次性告知。
“好差評”在實(shí)際推廣運(yùn)用中也存在一些難點(diǎn)和問題,如部分交易平臺積累的樣本數(shù)量依然較少,可能導(dǎo)致對困難預(yù)估不足;又如公共資源交易中存在大量非正常競爭,手段之一就是通過惡意投訴和質(zhì)疑等行為影響最終評定結(jié)果;再如交易平臺在體制機(jī)制建設(shè)、實(shí)體線下服務(wù)和信息化建設(shè)等方面起步條件不一致。因此,各級監(jiān)管部門在推進(jìn)“好差評”制度時(shí)要保持更加審慎和包容的態(tài)度,確保真正促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升。一方面,要抓好實(shí)施方案和考核體系的頂層設(shè)計(jì),兼顧制度設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性和靈活性,對潛在風(fēng)險(xiǎn)設(shè)定預(yù)防方案,讓下級單位能實(shí)事求是地開展工作。另一方面,要做好“好差評”問題整改和投訴、質(zhì)疑等救濟(jì)渠道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),區(qū)分好平臺服務(wù)和行政監(jiān)督的職責(zé),保證交易平臺正常開展服務(wù)。
作者:吳家鈺 鄧銘杰
作者單位:武漢市公共資源交易中心
來源:《招標(biāo)采購管理》