創(chuàng)新是推動(dòng)一個(gè)國家、一個(gè)民族向前發(fā)展的重要力量，而且也是關(guān)鍵的力量。從2013年以來，我國積極探索了創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制，通過推廣、運(yùn)用PPP模式（政府和社會(huì)資本合作模式），吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，著力打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給雙引擎?！笆濉币?guī)劃更是強(qiáng)調(diào)，在適當(dāng)擴(kuò)大總需求的同時(shí)，要加強(qiáng)供給側(cè)的改革，推廣PPP模式就是公共服務(wù)、供給機(jī)制的配合。
PPP的本質(zhì)是政府創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式而進(jìn)行的一種特殊采購活動(dòng)，依法屬于政府采購的管理范疇。因此，提高PPP項(xiàng)目政府采購專業(yè)化水平，大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政府采購的重點(diǎn)工作之一。
PPP政策土壤日漸豐厚
2014年11月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，規(guī)范了PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。同年年底，財(cái)政部出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》，全面規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目政府采購行為。同時(shí)，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》出臺(tái)，這是政府采購為PPP項(xiàng)目專門設(shè)計(jì)的制度，結(jié)合PPP項(xiàng)目采購特點(diǎn)，使PPP項(xiàng)目采購更具可操作性。一年來，各地、各部門按照財(cái)政部的要求，將PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作者的選擇納入了政府采購管理范圍，通過嚴(yán)格、規(guī)范的程序保證了采購的規(guī)范和透明，從而促進(jìn)了一批PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施。2015年底，財(cái)政部更是一天之內(nèi)連發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》和《關(guān)于印發(fā)PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）的通知》兩個(gè)PPP重磅文件。在財(cái)政部的不斷研究和推動(dòng)下，PPP模式從2013年的積累沉淀、2014年的正式起步，2015年的深化完善，終于在2016年“十三五”開啟之際，迎來了快速發(fā)展階段。
目前，PPP項(xiàng)目政府采購的頂層設(shè)計(jì)已逐漸形成,但是PPP立法還存在很多爭議和未解決的問題。正在召開的全國兩會(huì)上，代表委員們就紛紛通過提交提案、議案等方式為PPP立法“鼓與呼”，以規(guī)范和推進(jìn)PPP落地。其中全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)提交《關(guān)于進(jìn)一步完善環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目支付機(jī)制》的提案，建議住建部、環(huán)保部加大財(cái)政預(yù)算保障，健全完善收費(fèi)機(jī)制，建立政府方保證金制度，鼓勵(lì)第三方支付模式，完善相關(guān)政策法規(guī)，強(qiáng)化PPP合同效力等。中國民主促進(jìn)會(huì)中央委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式》的提案稱政府在推廣PPP面臨“觀念認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變難、規(guī)范推廣運(yùn)用難、社會(huì)資本尋求難、工作協(xié)調(diào)推進(jìn)難、操作實(shí)施過程難、傳統(tǒng)銀行融資渠道通暢難”等困難，而法律法規(guī)體系不完善是主要問題之一。為加快我國PPP立法進(jìn)程，進(jìn)一步明確PPP立法及法律實(shí)務(wù)層面亟待解決的實(shí)際問題和可行路徑，2016年3月1日，財(cái)政部就曾聯(lián)合英國駐華大使館、中國法學(xué)會(huì)在北京舉辦了一場PPP法治建設(shè)國際研討會(huì)。財(cái)政部金融司司長孫曉霞在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，亟待解決的PPP立法將要解決填補(bǔ)法律空白、解決PPP法律沖突和銜接問題以及有效兼顧PPP參與各方的利益。
遵循政府采購程序和基本原則是關(guān)鍵
如果說，PPP是一場政府和社會(huì)資本的“婚姻”，那么項(xiàng)目采購活動(dòng)的開展，就是政府和社會(huì)資本“戀愛和磨合”的過程，并通過這個(gè)過程形成政府采購合同這個(gè)法定的“結(jié)婚證”。從這個(gè)角度講，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作者的選擇，不僅僅是一個(gè)采購上的技術(shù)性問題，更是關(guān)系到項(xiàng)目“物有所值”價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以及項(xiàng)目后續(xù)有效執(zhí)行的關(guān)鍵性問題。供給側(cè)改革下的PPP政府采購過程中，參與的雙方都必須遵循契約精神，真誠相待，平等協(xié)商。
眾所周知，PPP項(xiàng)目一般都非常復(fù)雜，程序上的瑕疵有可能導(dǎo)致整個(gè)采購活動(dòng)的失敗，因此采購程序的嚴(yán)格實(shí)施，是項(xiàng)目順利落地的重要因素。因?yàn)槌绦蛘_能夠保障采購活動(dòng)過程和結(jié)果的公正，從而保證社會(huì)監(jiān)督順利實(shí)施。
財(cái)政部在進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購的制度設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)置了強(qiáng)制資格預(yù)審程序，這是PPP區(qū)別于其他政府采購項(xiàng)目的一個(gè)鮮明特征。資格預(yù)審是市場測試的過程，可以驗(yàn)證市場對(duì)該項(xiàng)目的反應(yīng)程度，從而進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整。資格預(yù)審也可以讓社會(huì)資本能夠在項(xiàng)目伊始就關(guān)注和跟蹤項(xiàng)目情況，能夠有針對(duì)性地提出有利于項(xiàng)目公平競爭和項(xiàng)目實(shí)施的意見建議和能夠有充足的時(shí)間做好參與采購前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。資格預(yù)審后，要根據(jù)采購需求的特點(diǎn)選擇合適的采購方式。PPP提倡的從項(xiàng)目立項(xiàng)等前期籌備工作開始時(shí)社會(huì)資本就介入，因此財(cái)政部依法認(rèn)定了競爭性磋商這一新的采購方式，允許PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本就完善采購需求反復(fù)進(jìn)行磋商，直至雙方達(dá)成一致意見方才進(jìn)入項(xiàng)目評(píng)審階段，同時(shí)在制度上從資格預(yù)審、信息公開、采購結(jié)果確認(rèn)談判、PPP合同確認(rèn)等方面，與PPP項(xiàng)目管理要求做了全流程銜接。采購流程完成后嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法定的方式和程序，依法簽訂和執(zhí)行項(xiàng)目采購合同，則可以從法律層面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)行保護(hù)，確保項(xiàng)目的有效開展。
此外，PPP模式遵循的公平、公正、公開和誠實(shí)信用原則以及追求的“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，與政府采購法定的原則和追求的價(jià)值目標(biāo)完全一致,這也是世界各國普遍將PPP項(xiàng)目納入政府采購管理的一個(gè)重要原因。三公一誠原則和信息公開體現(xiàn)在采購的各個(gè)環(huán)節(jié)中，貫穿始終。三公一誠和信息公開可以保證PPP項(xiàng)目的充分競爭，因?yàn)閰⑴cPPP項(xiàng)目政府采購的社會(huì)資本數(shù)量是PPP項(xiàng)目是否能一次性采購成功的必要條件。社會(huì)資本參與度不高，就無法形成有效競爭，更無法通過競爭來評(píng)比出最匹配和最有共贏價(jià)值的社會(huì)參與方。“物有所值”則是為是否應(yīng)該采用PPP模式以及判斷采用PPP模式的必要性答疑解惑。政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目采購決策時(shí)，只有當(dāng)預(yù)期PPP模式能帶來物有所值才予以采用，使財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益最大化。
PPP助力穩(wěn)增長
今年兩會(huì)，PPP的熱度不減。李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告提到“要多管齊下改革投融資體制。大幅縮減政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限。大幅減少投資項(xiàng)目前置審批，實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)網(wǎng)上并聯(lián)辦理。大幅放寬民間投資市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金。政府采取投資補(bǔ)助、資本金注入、設(shè)立基金等辦法，引導(dǎo)社會(huì)資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目。以用好鐵路發(fā)展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式。”從中可以看出，PPP已正式成為投融資領(lǐng)域的正規(guī)軍。
實(shí)際上，從今年召開的地方兩會(huì)上也可以看出，各個(gè)地方均把穩(wěn)增長放在了地方發(fā)展的重要位置上。其中，除了強(qiáng)調(diào)多舉措推動(dòng)房地產(chǎn)去庫存以外，涵蓋市政、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等方面的基礎(chǔ)設(shè)施投資已成為各地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的主要抓手。PPP內(nèi)容在總理工作報(bào)告中出現(xiàn)在有效投資促進(jìn)穩(wěn)增長一段，說明政府期待PPP在穩(wěn)增長過程中發(fā)揮作用，并把PPP列入到有效投資之列，調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資本一起來增加有效投資，有過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能。這也是2016年政府的八方面重點(diǎn)工作之一。財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至 2016年3月7日，全國各地共有7111個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái), 項(xiàng)目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個(gè)行業(yè)。未來，PPP將大有可為，也將為采購規(guī)模的增長、采購程序的優(yōu)化、采購模式的創(chuàng)新等提供廣闊空間，政府采購的相關(guān)制度設(shè)計(jì)也將得到充分考慮和運(yùn)用，從而推動(dòng)政府采購事業(yè)更加完善，推動(dòng)財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)效益最大化。（記者 張明柳）
來源：中國政府采購報(bào)
