政府采購預(yù)算如何巧細(xì)編
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發(fā)布日期：2015年05月22日
雖然“無預(yù)算不采購”，但目前政府采購預(yù)算在各地實踐中仍然存在許多情況和問題，需要進(jìn)一步深化和完善。如何進(jìn)一步做好政府采購預(yù)算細(xì)編工作，幫助采購人掌握政府采購相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，全面、完整地編制政府采購預(yù)算，確保政府采購資金使用的準(zhǔn)確性，值得各方面共同關(guān)注。
一、目前采購預(yù)算編制中存在的主要問題——缺編、漏編，規(guī)范性弱
（一）編制預(yù)算觀念轉(zhuǎn)變難。有一些部門對預(yù)算改革的重要意義認(rèn)識不足，不能適應(yīng)早編預(yù)算和細(xì)化項目預(yù)算的要求。突出表現(xiàn)為：有資金分配權(quán)的部門不能根據(jù)部門預(yù)算改革要求，在預(yù)算編制階段將項目預(yù)算落實到具體項目和使用單位，使得年初預(yù)算到位率低，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，財政資金使用效益低；沒有按照《政府集中采購目錄》編制政府采購預(yù)算；納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、政府性基金和預(yù)算外資金收入計劃測算不準(zhǔn)確，與實際完成數(shù)出入較大；不能堅持“先重點后一般”的原則，使部門預(yù)算留下缺口；習(xí)慣于過去基數(shù)加增長的老辦法，不能適應(yīng)零基預(yù)算的要求。這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制的及時性和準(zhǔn)確性較差，預(yù)算約束力不強、專項資金追加較多。
（二）機構(gòu)改革滯后。我國現(xiàn)存的行政機構(gòu)和事業(yè)單位設(shè)置或多或少的帶有計劃經(jīng)濟色彩，隨著市場化改革不斷深入，日益凸顯出與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)。同時，目前行政機構(gòu)與事業(yè)單位改革尚未全面完成，給部門預(yù)算改革帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。由于機構(gòu)改革滯后，沒有從根本上解決預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的問題。如何結(jié)合單位經(jīng)費自給狀況，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用，實行直接調(diào)控，尚需進(jìn)一步探索。
（三）預(yù)算外資金未編入。編制部門預(yù)算以來，雖然預(yù)算內(nèi)外資金的結(jié)合程度有了一定提升，但還很不徹底。財政部門在安排各部門年度預(yù)算時，對預(yù)算內(nèi)外資金如何有機結(jié)合考慮較少，也缺乏有效手段，仍遵循一定比例調(diào)控后，由收繳部門使用的做法。外此，對預(yù)算外資金的編制較粗，財政管理也相對粗放。在預(yù)算外資金的收支管理中，有些部門一直將預(yù)算外資金視為自有資金。這種觀念，使部門在編制預(yù)算外資金支出預(yù)算時，不完全以部門的事業(yè)發(fā)展為依據(jù)，主要依據(jù)取得預(yù)算外資金收入規(guī)模。因此，預(yù)算外資金管理未能實現(xiàn)真正的收支脫鉤。
（四）與相關(guān)制度銜接不緊。首先，是預(yù)算編制時間與財政年度不銜接。目前，部門預(yù)算要求提前一年到半年進(jìn)行編制，但下一年度的工作任務(wù)、目標(biāo)計劃等，各部門都是在當(dāng)年初進(jìn)行布置，收支計劃和許多專項支出由于目標(biāo)任務(wù)不具體，細(xì)化不了，預(yù)計不準(zhǔn)。而且，預(yù)算編制時間的提前造成不可預(yù)見性的支出，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中追加追減的情況經(jīng)常發(fā)生。其次，零基預(yù)算的原則與國家有關(guān)法定支出政策之間存在矛盾。比如，科技、教育、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，政府有關(guān)部門都有增長幅度或占支出比重的要求，實質(zhì)上就是基數(shù)加增長，與零基預(yù)算的原則相矛盾。
（五）科學(xué)定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。一些地方的預(yù)算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導(dǎo)致部門間分配不均的情況發(fā)生，合理性差。編制低標(biāo)準(zhǔn)或無標(biāo)準(zhǔn)，如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)偏低，實際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。目前，對此類費用主要是按采購單位單項核定，存在一定的隨意性，導(dǎo)致部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。
（六）信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善。目前，部門預(yù)算還是處在試點階段，改革是漸進(jìn)式的，編制軟件根據(jù)各地實際需要設(shè)計，系統(tǒng)軟件尚不成熟、不規(guī)范。如沒有設(shè)立表內(nèi)、表間邏輯關(guān)系，查詢功能、審核功能、統(tǒng)計功能的操作性不強。由于相關(guān)系統(tǒng)及各系統(tǒng)內(nèi)部軟件互不銜接，數(shù)字化程度不高，無法與國庫集中支付軟件、統(tǒng)發(fā)工資軟件和非稅收入管理等已使用軟件銜接配套，不能達(dá)到數(shù)據(jù)共享，給現(xiàn)實財政管理工作帶來很多困難。
（七）預(yù)算管理行政化隨意化。如預(yù)算資金中項目資金安排，沒有經(jīng)專家審定和招標(biāo)投標(biāo)，由行政領(lǐng)導(dǎo)直接拍板，有些專項資金安排憑領(lǐng)導(dǎo)愛好。還有的支出標(biāo)準(zhǔn)（定額）也未經(jīng)可行性論證，行政行為色彩較濃。目前，雖然對大型項目派遣了專管員，但也只是監(jiān)管財務(wù)運行，由于缺乏專業(yè)技術(shù)，無法把財務(wù)運行與項目實施進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)管。對項目預(yù)算績效監(jiān)管基本上是個空白，導(dǎo)致部門爭著上項目，多立項、多要錢、多揮霍的現(xiàn)象愈演愈烈。
（八）改革不協(xié)調(diào)、不配套。作為財政支出領(lǐng)域的三項改革，部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付是互相依存、共同發(fā)展的。國庫集中支付改革晚于部門預(yù)算改革，而起步較早的政府采購也存在諸多問題，改革沒有到位。由于國庫集中支付改革滯后，財政資金滯留在各部門較多，造成財政資金使用效益低下、資金調(diào)度成本增加、監(jiān)督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當(dāng)一部分國庫資金通過商業(yè)銀行進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，受利益驅(qū)動，各商業(yè)銀行對不計息、不收費的財政資金不同程度的存在截留，各預(yù)算單位根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開戶，這為監(jiān)管帶來不便。
二、采購預(yù)算編制的基本原則——完整、可行，缺一不可
（一）政策性原則 政府采購預(yù)算編制必須以國家有關(guān)方針、政策和各項財務(wù)制度為依據(jù)，根據(jù)完成事業(yè)計劃和行政工作任務(wù)的需要，正確處理需要與可能的矛盾，保證重點，兼顧一般，實事求是地編制預(yù)算。
?。ǘ┩暾栽瓌t 在編制政府采購預(yù)算時，必須將采購單位取得的財政撥款和其他各項收入以及各項支出形成的政府采購項目資金，完整、全面地反映在各采購單位的部門預(yù)算中，不得在預(yù)算之外另外保留收支項目。
?。ㄈ┛尚行栽瓌t 采購單位在安排政府采購預(yù)算項目時，要精打細(xì)算，盡量節(jié)約財政資金，切不可超前購買和消費。但有時為了滿足工作需要也可以適當(dāng)提高采購項目的技術(shù)含量要求，以避免不考慮發(fā)展而導(dǎo)致項目剛投入使用即落后的現(xiàn)象，造成浪費。
（四）可靠性原則 采購單位的政府采購預(yù)算和單位財務(wù)預(yù)算一樣，一經(jīng)批準(zhǔn)便要嚴(yán)格執(zhí)行，一般不能隨意調(diào)整。因此，采購單位在編制政府采購預(yù)算時，既要把根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要應(yīng)該采購的項目考慮好，還應(yīng)該注意政府采購資金的來源是否及時，有無保證，不能預(yù)留預(yù)算缺口。
（五）統(tǒng)一性原則 在編制政府采購預(yù)算時，一定要按照國家統(tǒng)一設(shè)置的預(yù)算表格和口徑、程序以及計算方法填列有關(guān)數(shù)字指標(biāo)。
?。┩怀鲋攸c原則 政府采購范圍廣，項目多，要將全部項目都納入預(yù)算，在技術(shù)、實施能力等方面都存在困難。因此，要突出重點，有的放矢，首先安排必須或緊急的項目。
三、加強和完善采購預(yù)算編制的主要對策與建議——基礎(chǔ)、制度、監(jiān)管三管齊下
（一）做好預(yù)算編制基礎(chǔ)工作。
1、加強預(yù)算法制觀念。政府采購預(yù)算是全面反映各預(yù)算單位實施采購活動的計劃，是積極推進(jìn)政府采購制度規(guī)范動作的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，未經(jīng)法定程序不得更改，《政府采購法》也做了詳細(xì)規(guī)定。為此，在編制年度預(yù)算時，要盡可能把支出需要“打足、打全、打準(zhǔn)”。財政部門除了廣泛宣傳外，還要在執(zhí)法上嚴(yán)格要求，使采購單位、供應(yīng)商和社會各界對政府采購預(yù)算的法制觀念進(jìn)一步加強。對于年初無法預(yù)計的采購項目，在政府采購預(yù)算中要預(yù)留一部分機動資金，防止出現(xiàn)捉襟見肘，挪用擠占其他采購項目資金的現(xiàn)象。
2、加強政府采購基礎(chǔ)工作。第一，要提前編制和出臺政府采購目錄。政府采購目錄是編制政府采購預(yù)算的基礎(chǔ)。按照早編細(xì)編預(yù)算的原則，各級政府采購部門要提早編制集中采購目錄的時間。按照《政府采購法》的要求，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，本著先易后難的原則制定切合實際的政府采購目錄，對目前納入政府采購有困難的項目由部門自行采購，待條件成熟時再納入政府采購的范圍。第二，各采購單位要細(xì)化預(yù)算編制，對擬采購的項目的品種、規(guī)格、價格等要提出具體要求。對采購資金按照“量體裁衣，不留缺口”的原則，編制詳盡的政府采購預(yù)算。第三，進(jìn)一步明確部門政府采購預(yù)算編制、審核的職責(zé)。政府采購預(yù)算編制、審核的職責(zé)與部門預(yù)算編制、審核的職責(zé)與部門預(yù)算編制、審核的職責(zé)相同。此外，明確財政預(yù)算部門、財政業(yè)務(wù)主管部門、政府采購辦公室的職責(zé)。
3、提高采購預(yù)算可執(zhí)行性。目前，部門預(yù)算中雖然已經(jīng)編制了政府采購預(yù)算，但由于個別采購預(yù)算購置項目與單位預(yù)算資金項目之間沒有在預(yù)算文本上直接對應(yīng)；或由于政府采購預(yù)算與國庫集中支付沒有完全銜接，對于批準(zhǔn)單位的自采項目，集中支付難以按預(yù)算操作，導(dǎo)致部分采購資金脫離財政監(jiān)控或轉(zhuǎn)為一般性經(jīng)費開支。為此，建議在今后的預(yù)算編制中，對所有采購單位的購置性支出預(yù)算均對應(yīng)到具體的購置項目上，預(yù)算執(zhí)行不論采購方式，均通過直接支付方式撥付資金，發(fā)揮集中支付的作用。
（二）一手抓制度 一手抓監(jiān)管。
1、健全預(yù)算信息管理。具體而言，即統(tǒng)籌管理預(yù)算基礎(chǔ)信息、專項支出項目庫、預(yù)算編制審查、預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測分析等工作。進(jìn)一步完善人員資料數(shù)據(jù)庫和政策資料數(shù)據(jù)庫，健全人員支出預(yù)算編制系統(tǒng)，達(dá)到通過基礎(chǔ)信息庫的相關(guān)資料，自動生成各部門人員支出預(yù)算的目標(biāo)。
特別是要進(jìn)一步完善預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)。嚴(yán)格規(guī)范撥款程序，有效杜絕超指標(biāo)下達(dá)單位預(yù)算、待分配指標(biāo)隨意調(diào)整及超預(yù)算撥款等問題。及時反映預(yù)算指標(biāo)的變動情況，預(yù)算處和各業(yè)務(wù)處室都能及時了解預(yù)算的追加及下達(dá)情況，提高資金的調(diào)撥效率。
2、增強部門預(yù)算透明度。實行部門預(yù)算改革后，預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報批，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督的作用，增強部門依法行政、依法理財?shù)淖杂X性和責(zé)任感。完善《預(yù)算法》及相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定。
具體包括：修訂和增補《預(yù)算法》及其實施條例的有關(guān)條款；修訂與財政預(yù)算直接相沖突的法律和規(guī)章；對現(xiàn)有的會計制度和財務(wù)制度進(jìn)行調(diào)整，與部門預(yù)算編制口徑保持一致。財政部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機制，形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程的運行機制，從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進(jìn)財政管理水平不斷提高。
增強部門預(yù)算的透明度，首先，要在部門預(yù)算決策中引入聽證制度。其次，強化新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。最后，建立和健全部門預(yù)算公告制度。財政預(yù)算報告必須符合完整性、公正性和及時性這三項基本規(guī)范，以便報告的使用者能全面、準(zhǔn)確、及時地了解政府公共預(yù)算收支的狀況，使政府的公共管理行為接受社會的廣泛監(jiān)督。
3、健全績效評價機制。要運用科學(xué)、規(guī)范、細(xì)致的績效評價方法，使預(yù)算資金與部門工作績效直接掛鉤，推行績效預(yù)算模式。建立起“以成本效益分析為核心，推行年度滾動預(yù)算”的考核機制，確保部門預(yù)算和財政資金的效益不斷提高。通過開展科學(xué)的項目可行性論證，合理編制項目概算，確保有限的預(yù)算資金用于最有價值的項目和用途上；同時，制定績效評估指標(biāo)體系，將部門經(jīng)費與績效評估直接掛鉤，把部門應(yīng)達(dá)到的績效指標(biāo)與實現(xiàn)這一指標(biāo)所需要支付的貨幣量聯(lián)系起來，變純粹的財政撥款關(guān)系的條件成為完成任務(wù)與提供相應(yīng)資金關(guān)系，增強預(yù)算的約束力。在這種預(yù)算模式下，通過績效評價實現(xiàn)了對資金的到位情況、使用情況、項目效益情況的跟蹤檢查，并為最終實現(xiàn)預(yù)算資金的有效配置提供科學(xué)依據(jù)。
4、抓好配套改革。一是適時修訂《預(yù)算法》，將財政年度改為每年的4月1日至下年的3月31日，以改變財政年度之初無正式預(yù)算的弊端；并將部門預(yù)算的有關(guān)內(nèi)容寫入《預(yù)算法》中，為編制部門預(yù)算提供法律依據(jù)。二是要與國庫管理制度改革相銜接，逐步將部門資金納入國庫單一賬戶統(tǒng)一管理，防止資金體外循環(huán)，保證預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化、合理化、科學(xué)化。三是要改進(jìn)預(yù)算會計核算工作，經(jīng)費支出的明細(xì)核算要與細(xì)化部門預(yù)算的要求相一致，以正確反映部門預(yù)算的執(zhí)行情況，為制定合理可行的定額標(biāo)準(zhǔn)和編制部門預(yù)算提供可靠的信息資料。四是要加強和改進(jìn)部門內(nèi)部財務(wù)管理，部門的財會人員要把工作重心轉(zhuǎn)移到部門預(yù)算的編制以及執(zhí)行上來。要注意資產(chǎn)管理工作，掌握第一手資料，為部門預(yù)算編制提供基礎(chǔ)依據(jù)。要對本部門單位工作情況和經(jīng)費使用情況進(jìn)行分析對比，在此基礎(chǔ)上預(yù)測下年度部門預(yù)算收支，為編制滾動預(yù)算提供基礎(chǔ)。五是協(xié)調(diào)預(yù)算編制時間和各部門年度工作計劃安排時間，使項目預(yù)算編制更加科學(xué)合理。財政部應(yīng)通過有效手段，從源頭上將預(yù)算編制時間和部門工作計劃安排時間統(tǒng)一起來（要求各部門工作計劃或項目計劃最遲應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算開始執(zhí)行的半年前確定下來），適應(yīng)部門預(yù)算提前編制的要求。各級財政部門也應(yīng)盡快建立投資項目庫和項目績效考評辦法，加強項目預(yù)算安排的科學(xué)性。
（三）摸清家底 嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)。
1、建立單位資產(chǎn)信息庫，確保預(yù)算編制準(zhǔn)確。由于各縣市有關(guān)部門普遍對采購單位的資產(chǎn)情況不大了解，在出臺政府采購目錄，要求各單位編制政府采購預(yù)算時，對于各單位要不要進(jìn)行政府采購，該不該采購某項物品，到底應(yīng)該采購多少，沒有一個明確的可供參考的斷定標(biāo)準(zhǔn)，以致一些采購單位盲目采購、重復(fù)采購、高檔次采購的現(xiàn)象時有發(fā)生。這既浪費了財政性資金，又助長了行政事業(yè)單位的不合理浪費。因此，各縣市很有必要對本縣市各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)情況進(jìn)行一次大清查、大摸底。只有摸清了“家底”，才能編制好各單位的政府采購預(yù)算，才能確保單位采購不走樣。各縣市一方面要做好組織協(xié)調(diào)工作，抽調(diào)專人，定時對本縣市各單位的資產(chǎn)情況進(jìn)行調(diào)查摸底，登記造冊，對各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)情況實行檔案化管理，為編制政府采購預(yù)算做好前期的準(zhǔn)備工作。另一方面各縣市要根據(jù)有關(guān)部門做出的職務(wù)級別、工作崗位等各類物品的配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，來核定本縣市各預(yù)算單位相應(yīng)的配備標(biāo)準(zhǔn)。以便各單位據(jù)此來編制政府采購預(yù)算，從而做到編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)格一致。
2、出臺預(yù)算編制管理辦法，下達(dá)預(yù)算編制通知。為了加強政府采購預(yù)算管理，規(guī)范政府采購預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行及監(jiān)督工作，各縣市應(yīng)該出臺專門的政府采購預(yù)算編制管理辦法，并下達(dá)政府采購預(yù)算編制的通知。
細(xì)化政府采購編制目錄。一方面要求各單位在編報政府采購部門時，將涉及到的政府采購項目、資金進(jìn)行細(xì)化。列出項目的明細(xì)情況，將項目金額劃分到采購的各種貨物、服務(wù)、工程中，使其能與采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)，并將項目中不能參加政府采購的部分進(jìn)行列明。另一方面，要求各采購單位對政府采購項目中貨物、服務(wù)和工程的名稱、規(guī)格、質(zhì)量、數(shù)量、單價、總價、資金類型、供應(yīng)時間等相關(guān)信息進(jìn)行細(xì)化。如服務(wù)類采購項目，就是一個比較空洞的說法，如果能細(xì)化，便會讓人一目了然。只有細(xì)化了采購目錄，才能確保按規(guī)操作，才能杜絕政府采購操作上的漏洞，才能確保提高政府采購資金使用的準(zhǔn)確性。 （江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局 趙長寶）
來源：中國政府采購網(wǎng)
