政采監(jiān)管是公權(quán)力 強化約束防范任性作為
http://www.zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2015年02月02日
《政府采購法》第十三條規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。黨的十八屆四中全會強調(diào)：行政機關(guān)要堅持法定職責必須為，法無授權(quán)不可為，行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損企業(yè)法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務的決定。這就要求我們織密織牢政府采購監(jiān)管權(quán)力的內(nèi)部控制制度籠子，給權(quán)力邊界立規(guī)矩、劃紅線，使政府采購監(jiān)管公權(quán)力在法治框架內(nèi)規(guī)范運行。
對于政府采購監(jiān)管部門來說，法律法規(guī)賦予的監(jiān)管職責必須履行到位，對政府采購違法違規(guī)行為必須嚴肅查處，做到“零容忍”，不能搞選擇性、藝術(shù)性、疲軟性執(zhí)法，否則就是不作為；另一方面，沒有法律法規(guī)規(guī)定和授權(quán)的就不能作為，如取消資格審批后不能以代理機構(gòu)是否參與培訓學習作為資格登記的要求，或要求代理機構(gòu)在當?shù)卦O(shè)立分支機構(gòu)等，搞變相審批行為，這是亂作為，要追究法律責任。
監(jiān)管部門的權(quán)力制約是指各項權(quán)力之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障權(quán)力合法正當履行，載體是建立健全內(nèi)部控制制度體系，防止監(jiān)督力的任性而為。
現(xiàn)狀：制度建設(shè)缺位及權(quán)力制衡缺失并存
政府采購監(jiān)管部門內(nèi)部控制是指為了實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對政府采購監(jiān)管過程存在的權(quán)力失范風險進行預防、控制的行為。它是一個循環(huán)往復、不斷優(yōu)化完善的過程。
政府采購監(jiān)管部門對相關(guān)的制度、措施和程序持續(xù)調(diào)整、改進，使各項制度、措施和程序能夠適應新情況、新問題、新常態(tài)，在政府采購監(jiān)管權(quán)力風險管控中持續(xù)發(fā)揮積極作用。就本質(zhì)而言，監(jiān)管部門的內(nèi)部控制制度是指圍繞政府采購監(jiān)管而展開的一系列控制活動和制度安排，同時涉及采購人、供應商、代理機構(gòu)、評審專家全方位、全過程和全員參與的綜合性管理系統(tǒng)。它包括政府采購需求預算計劃編制審核下達、采購合同的授予簽訂履約等政府采購活動全過程。它集組織、控制、協(xié)調(diào)于一身，是實現(xiàn)政府采購有效監(jiān)管不可或缺的管控工具。
目前，內(nèi)部控制制度零星分散，散見于相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及財政系統(tǒng)內(nèi)部的工作規(guī)則、規(guī)程或權(quán)力運行風險防控制度中，碎片化嚴重，給人們的感覺是處處有類似規(guī)定，但制度、規(guī)則掛在墻、停留紙上，執(zhí)行走樣現(xiàn)象普遍存在，采購實踐中鮮見因違反政府采購內(nèi)部控制制度而受黨紀、政紀處分的案例。
近年來，雖然各級財政部門為履行政府采購監(jiān)管權(quán)制定了一系列規(guī)則規(guī)程，但法律層次低，權(quán)威性不夠，存在將制度作為工具的錯誤理念，系統(tǒng)性依然偏弱，對于法律法規(guī)缺位帶來的管理空白，財政部門以規(guī)范性文件或紅頭文進行填補，雖然一定程度地滿足了管理需求，但也導致了制度過多、零星分散、約束力不強，內(nèi)部控制制度存在隨意性、短期性、應景式等弊端，產(chǎn)生了負面影響。
目標：權(quán)力制衡為主兼顧效率為輔
對于政府采購監(jiān)管部門內(nèi)部控制制度的目標定位問題，有人認為應以提高效率為首要目標；有人認為應以建立透明政府為核心目標；還有人認為從預防權(quán)力失范，減少腐敗行為作為出發(fā)點和重點。
筆者認為，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，政府采購也同步進入新常態(tài)，政府采購工作面臨新的格局、新的挑戰(zhàn)、新的壓力、新的動力。政府采購監(jiān)管部門內(nèi)控目標，不僅要考慮政府采購進入新常態(tài)對監(jiān)管工作的要求，也要考慮當前與長遠的發(fā)展方向、規(guī)劃、目標；不僅要考慮社會反映突出的質(zhì)次價高、周期長、效率低的現(xiàn)實狀況，也要統(tǒng)籌兼顧政府采購制度改革的需要；不僅要考慮政府采購監(jiān)管系統(tǒng)能力、水平需要和運行規(guī)律要求，也要回到內(nèi)部控制制度設(shè)計的出發(fā)點和基本原理：即合法合理性和有效性的目標價值取向，應當在權(quán)力治理機構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責分配、業(yè)務流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機制。同時，根據(jù)內(nèi)部控制制度相匹配的原則，監(jiān)管部門的內(nèi)部控制制度應當與政府采購監(jiān)管模式、政府采購規(guī)模、管理復雜程度、風險狀況相適應，并根據(jù)情況變化及時進行調(diào)整，努力做到“服務提升、運轉(zhuǎn)提速、監(jiān)管提效”的目標要求。
要實現(xiàn)上述要求，當前我國政府采購監(jiān)管部門的內(nèi)部控制制度目標應定位和聚焦在：以權(quán)力制衡為主，兼顧效率為輔。
路徑：理念、體系、評價監(jiān)督三維構(gòu)建
要更加注重監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變、制度的創(chuàng)新、機制的整合、要素的集成、方法的改進。
一、構(gòu)建監(jiān)管部門內(nèi)部控制制度體系
（一）制度體系：制度理念、主要內(nèi)容和組織架構(gòu)
1．制度理念。樹立相互制衡是建立和實施政府采購監(jiān)管內(nèi)控制度的核心理念。所謂制衡就是在監(jiān)管權(quán)的設(shè)置和監(jiān)管資源分配上，在崗位設(shè)置、權(quán)責配置、權(quán)力分配、業(yè)務流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機制設(shè)計，解決腐敗行為“不易”和“不能”的問題。必須以善治理論為指導，圍繞提高治理能力，結(jié)合政府采購監(jiān)管規(guī)律進行。要認真查找政府采購監(jiān)管部門各個層級、各個崗位工作人員在行使權(quán)力、履行職責過程中，可能發(fā)生不廉潔和失職瀆職等問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過“挖地雷”（崗位自查）、“照鏡子”（不同崗位互查，曬權(quán)力，領(lǐng)導幫助查找和集體排查）等方法，認真梳理權(quán)力運行存在或潛在的廉政風險，形成全時段、全方位、全環(huán)節(jié)的內(nèi)控預防工作格局，推動內(nèi)控機制設(shè)計由注重實體向?qū)嶓w與程序并重轉(zhuǎn)變。政府采購監(jiān)管權(quán)只有職權(quán)法定，不越位、不缺位、做到位，內(nèi)部控制、制度設(shè)計、執(zhí)行才能達到預期目標。
2．制度核心。內(nèi)部控制的核心是構(gòu)建五位一體的內(nèi)控機制即：風險控制——量化內(nèi)控業(yè)務的管理風險；關(guān)鍵環(huán)節(jié)——突出內(nèi)控業(yè)務的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；職責分工——明確各個崗位的職責權(quán)限；流程控制——細化內(nèi)控業(yè)務的操作流程；制度控制——制定內(nèi)控業(yè)務的執(zhí)行規(guī)范。
3．制度內(nèi)容和基本框架。要以深化政府采購改革為契機，做好頂層制度建設(shè)，對崗責體系、工作流程及配套措施都要按照政府采購制度改革和內(nèi)控機制并重的原則實施，通過設(shè)立監(jiān)管權(quán)力監(jiān)控指標體系、崗位監(jiān)管指標體系、工作流程監(jiān)控指標體系形成統(tǒng)一的內(nèi)控指標規(guī)范管理制度。
當前，我國政府采購監(jiān)管面臨較大的轉(zhuǎn)型，如取消政府采購代理機構(gòu)資格審批后，對代理市場實行“寬進嚴管”，加強事中事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)違法行為必須叫停、處罰，必須建立和完善一系列政府采購監(jiān)管權(quán)力內(nèi)部控制度建設(shè)，如政府采購權(quán)力清單公示制度、監(jiān)管能力評價制度、內(nèi)部監(jiān)管評價制度、風險管理制度、明確內(nèi)部控制工作流程、權(quán)限。編寫監(jiān)管部門內(nèi)控風險操作指引，落實政府采購監(jiān)管權(quán)力清單制度，推行政府采購執(zhí)法權(quán)力清單化管理，公開權(quán)力目錄，編制權(quán)力運行流程圖，進一步建立健全政府 采購行政裁量權(quán)基準制度。
（二）加強評價結(jié)果運用
對采購官員行為的監(jiān)督和排查，建立采購官員異常行為舉報、查處機制，建立有效針對監(jiān)管官員的投訴處理機制，制定投訴處理工作流程。定期匯總分析投訴反映事項，查找問題、有效地改進服務和管理。根據(jù)內(nèi)部控制缺陷的影響程度和發(fā)生的可能性，劃分內(nèi)部控制缺陷等級并明確相應的糾正措施和方案。
與此同時，財政部門應當建立內(nèi)部控制評價質(zhì)量控制機制，對評價工作實施全流程質(zhì)量控制，確保內(nèi)部控制評價客觀公正。要著重強調(diào)內(nèi)部控制評價結(jié)果運用，將評價結(jié)果與被評價的監(jiān)管人員的績效考評與授權(quán)掛鉤，并作為個人評優(yōu)和晉升的重要參考依據(jù)。
（三）積極推行執(zhí)法痕跡化管理，實行透明執(zhí)法
1．加大智能化建設(shè)，為內(nèi)控信息資源利用提供支撐。內(nèi)控制度的管理必須充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，完善以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段為支撐，以權(quán)力運行信息管理為主，日常定期檢查為輔，形成科學嚴密，信息化和內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合的內(nèi)控信息管理體系，根據(jù)操作風險、管理風險和執(zhí)法風險產(chǎn)生的環(huán)節(jié)和時間設(shè)立風險預警點和監(jiān)控時點，提高權(quán)力運行風險識別預警能力。
2．推行政府采購執(zhí)法結(jié)果公開化。堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外，讓政府采購監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力在陽光下健康運行，使財政部門的監(jiān)管功能、作用更多地通過嚴格規(guī)范、公開文明執(zhí)法，實現(xiàn)切實維護政府的公平正義的法治善治要求和目標，把該管的事管好，為政府采購市場營造公平競爭有序的環(huán)境。
3．實行監(jiān)管服務評價社會化。要以開放的心態(tài)廣泛接受政府采購當事人及社會各方的評價，以第三方測評、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)評議等多種形式征集政府采購當事人的需求、意見和建議，尤其要改變政府采購關(guān)門立法的現(xiàn)狀，廣泛征求社會各界對政府采購立法的意見，開門納諫，充分體現(xiàn)擔當精神和服務能力，不斷提高政府采購當事人對工作的滿意度和對制度的遵從度。（作者：廣西壯族自治區(qū)財政廳黃民錦 黃千紜）
來源：中國政府采購網(wǎng)
