招標(biāo)采購的正向改革和逆向改革
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發(fā)布日期：2015年01月28日
改革開放以來，我國從發(fā)達國家引進了招標(biāo)采購這種資源配置的方式，并且在規(guī)范化、法制化、政策功能化和國際化方面都取得了重要的成效。本世紀初，陸續(xù)生效的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》奠定了我國公共采購領(lǐng)域的法制基礎(chǔ)，然而，"法律是一種地方性知識"，強制性的制度變遷不可避免地與我國的實際情況存在偏差，一些做法也缺乏生效的歷史和傳統(tǒng)，不易被人們所接受并形成行為規(guī)范。因此，在我國的招標(biāo)采購實踐中出現(xiàn)了一些問題。在解決這些問題，即將國際的公共采購制度本土化的過程中，各行業(yè)、各地區(qū)都提出了不同的思路和解決方案，這些具有中國特色的思路和解決方案，有的有效，有的無效，有的短期內(nèi)有效，有的從長期看卻是利大于弊。對政府采購制度建立和完善的過程中出現(xiàn)的問題進行梳理，提出辨別這些改革措施好壞的標(biāo)準(zhǔn)，希望能夠為政府采購改革提出建議。
招標(biāo)采購出現(xiàn)的問題及應(yīng)對措施
首先，對招標(biāo)采購制度中出現(xiàn)的一些典型問題和采取的應(yīng)對措施進行羅列。
關(guān)于招標(biāo)人和采購人的主體地位：在計劃經(jīng)濟時期沒有法人負責(zé)制，招標(biāo)人和采購人的能力有限，所以招標(biāo)采購制度建設(shè)的初期，兩法都對自主招標(biāo)和自主采購進行了限制，將代理采購和代理招標(biāo)作為我國主要的招標(biāo)采購模式。隨著招標(biāo)代理行業(yè)的發(fā)展，招標(biāo)代理機構(gòu)出現(xiàn)了良莠不齊、惡性競爭的現(xiàn)象，其中一些代理機構(gòu)甚至成為了違法采購的幫兇，我們想出的辦法是由行業(yè)主管部門頒發(fā)資質(zhì)，并由政府部門對代理機構(gòu)進行檢查、考核。
關(guān)于采購方式的選擇：由于擔(dān)心招標(biāo)人和采購人濫用采購方式，特別是濫用單一來源等非競爭性的采購方式，因此要求將公開招標(biāo)確定為首選項，選擇非公開招標(biāo)方式由政府審批。
關(guān)于招標(biāo)文件編制：認為招標(biāo)人能力不足或者有傾向性，要求對招標(biāo)文件進行審批或備案，認為這樣的招標(biāo)文件是公平的、科學(xué)的。
關(guān)于評標(biāo)定標(biāo)：引進招標(biāo)制度的初期，有評標(biāo)和定標(biāo)兩個小組，兩個小組的主要成員都是政府官員，上世紀九十年代，政府官員從評標(biāo)、定標(biāo)兩個小組中退出后，有些建設(shè)單位對于突然獲得的權(quán)力進行濫用，所以導(dǎo)致了大量的貪污腐敗行為和劣質(zhì)的工程建設(shè)項目。隨后設(shè)置的專家評審制度，則利用隨機產(chǎn)生的外請專家來評標(biāo)，限制招標(biāo)人的數(shù)量。發(fā)展到今天，一些有形市場或公共資源交易中心把招標(biāo)人、采購人排除在評標(biāo)資格以外。
關(guān)于項目驗收：由于一些采購項目在驗收環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，于是部分政府部門據(jù)此認為采購人不可靠，驗收應(yīng)當(dāng)由權(quán)威的政府部門負責(zé)，以保證政府采購的效果，令各方滿意。
以上是招標(biāo)采購中常見的問題，以及以往或者目前正在采取的應(yīng)對措施。
明確深化改革的方向與邊界
政府采購是具有公權(quán)力的政府部門或者組織機構(gòu)，在市場上尋找貨物、工程和服務(wù)的行為。我國在建設(shè)市場經(jīng)濟的過程中，尤其是在市場經(jīng)濟建設(shè)的初期，由于帶有計劃經(jīng)濟的體制遺留，市場不完善，采購人、供應(yīng)商不同程度地存在問題。每當(dāng)問題出現(xiàn)，社會上加強監(jiān)管的聲音立刻洪亮起來。簡政放權(quán)是一個復(fù)雜的利益博弈，一直對放下的權(quán)力耿耿于懷、對于殺回市場躍躍欲試的政府部門，此時會習(xí)慣性地伸出亂摸市場的手，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。短時間內(nèi)，政府的監(jiān)管措施會取得一些成效，但從長期看，如果政府的政策不是在法治的支撐下運作，將增大監(jiān)督成本和經(jīng)濟增長的成本，乃至加劇道德滑坡和尋租腐敗。
面對出現(xiàn)的問題和不同的改革思路，如何判別哪些思路是進步的、切實有效的正向改革，哪些是退步的或者是飲鴆止渴的逆向改革？本世紀初就爆發(fā)了一場中國向何處去的大討論，也就是說是強化政府和國有經(jīng)濟的掌控，還是推進市場化、法治化、民主化的改革？黨的十八大以"必須以更大的智慧和勇氣深化改革"回答了這個討論。黨的十八大三中全會提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，四中全會做出了全面推進依法治國的決定，中國在新的歷史起點上開始了新的征程。
我個人認為，黨的十八大三中全會指明了市場化的方向，四中全會則劃定了法治化的邊界。對于政府來說，法無授權(quán)不可為，法律沒有賦予的權(quán)力，這種改革是不能嘗試的；對于市場主體來說，法無禁止即可為，應(yīng)充分發(fā)揮市場的創(chuàng)造力、決定性和積極性。根據(jù)這個方向和邊界，運用成熟的經(jīng)濟學(xué)理論，結(jié)合我國招標(biāo)采購的發(fā)展實際，我認為以下三條是判別招標(biāo)采購領(lǐng)域正向改革和逆向改革的標(biāo)準(zhǔn)。
正向改革和逆向改革的三條判別標(biāo)準(zhǔn)
一是權(quán)力責(zé)任匹配。在市場經(jīng)濟中，各方主體應(yīng)為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。如果改革措施賦予一方主體權(quán)力，如果做得好，可以分配相應(yīng)的利益；如果做得不好，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種改革是符合市場經(jīng)濟規(guī)律的。反之，如果剝奪了一方主體的權(quán)力，比如，采購人或集采機構(gòu)，卻要求承擔(dān)相應(yīng)的后果和責(zé)任是不恰當(dāng)?shù)模挥秩?，賦予一方主體權(quán)力，比如評審專家或者公共資源交易中心，但這二者不能對采購結(jié)果負責(zé)，這種改革就是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的。
二是能否降低交易成本。交易成本包括搜尋成本、決策成本、監(jiān)督成本等。比如，好的招標(biāo)文件是市場主體、采購人各方博弈產(chǎn)生的，不是政府官員拍腦門確定的；好的評標(biāo)決策應(yīng)是由未來承受采購結(jié)果的人做出來的，不是與這個結(jié)果無關(guān)的人做出來的；高效、低成本的監(jiān)督來源于利益相關(guān)方的監(jiān)督和免費的公眾監(jiān)督，而非政府事先審批帶來的。
三是"良幣驅(qū)逐劣幣"。要建立一個"良幣驅(qū)逐劣幣"而不是"劣幣驅(qū)逐良幣"的競爭環(huán)境，最重要的就是誠信體系的建立，好的供應(yīng)商應(yīng)能獲得更多進入市場、獲得訂單的機會，將惡意履行合同等供應(yīng)商從市場上淘汰出去。（國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長 趙勇）（黎嫻整理）
來源： 政府采購信息網(wǎng)
