委托代理理論視角下的評標委員會職能分析
http://www.zhuyuchen.cn
發(fā)布日期：2015年01月23日
一、我國評標委員會制度及其問題
評標是招標過程中的核心環(huán)節(jié)，是招標人、投標人等其他招標采購相關(guān)各方最為關(guān)注的焦點。招標人的目的是確定最為滿意的投標人，投標人參加投標的最終目的是為了中標，而決定這兩個目標能否實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是評標。評標質(zhì)量的好壞決定了是否能選出最適合的投標人，既而獲得合理的價格、質(zhì)量和服務。
《招標投標法》確立了我國招標中的評標委員會制度，經(jīng)過十余年的發(fā)展，在實踐中也暴露了一些問題。例如評標專家受招標人代表干擾性言論影響、收受投標人賄賂或者出現(xiàn)評標決策失誤的情況。本文試圖從委托代理理論視角出發(fā)，分析評標委員會的不同職能與決策方式，結(jié)合不同類型采購項目的特點，探討解決評標委員會制度存在問題的思路。
二、評標委員會職能與委托代理關(guān)系
我國評標制度的發(fā)展催生了評標委員會制度的形成，2000年實施的《招標投標法》賦予招標人依法組建評標委員會及定標的權(quán)力，把評標的權(quán)力委托給評標委員會，由評標委員會推薦中標候選人，招標人和評標委員會之間即構(gòu)成了委托代理關(guān)系。正是這種委托代理關(guān)系的存在，不可避免地產(chǎn)生了委托代理成本。本文首先厘清評標委員會所行使的不同職能，然后分析在行使不同職能時所對應的實際委托人。從委托代理關(guān)系來看，評標委員會的職能可分為以下三類。
（一）受招標人委托的一般評標職能
一般評標職能是指評標委員會專家需要根據(jù)招標文件與法律法規(guī)的要求，對于易于用指標參數(shù)描述、評價指標可量化、自由裁量權(quán)小、需要運用較少的專業(yè)知識進行評判的評分項目，根據(jù)投標文件的實際情況予以審核或評分的職能。例如按招標文件要求需要進行初步審查的項目，包括檢查投標文件是否符合招標文件實質(zhì)性要求，投標保證金是否提交等，或是有明確打分標準、規(guī)格參數(shù)與分值對應、無自由裁量權(quán)的項目。
評標委員會行使一般評標職能的實際委托人為招標人。在行使一般評標職能的委托代理關(guān)系中，需要專家做到客觀公正，并根據(jù)實際情況進行判定。由于這類評標工作對專業(yè)知識要求低，一些招標人或招標代理機構(gòu)在評標時會委派評標委員會成員以外的工作人員進行清標工作，以縮短評標時間，減輕專家工作量，提高效率。
（二）受招標人委托的專業(yè)評標職能
專業(yè)評標職能是指評標委員會成員根據(jù)招標文件與法律法規(guī)的要求，評標內(nèi)容技術(shù)含量較高，需要運用自身在該領(lǐng)域的專業(yè)技能以及較高的自由裁量權(quán)進行評定、評分的職能。例如某危廢填埋場施工工程項目招標，評標的商務部分要求評價項目管理機構(gòu)的配備，評分細則為配備齊全（4~5分）、較齊全（2~3分）、配置較差（0~1分）；技術(shù)部分中施工、鋪裝方案評價細則為方案、措施具體完善細致（15~20分）、較完善（6~14分）、欠完善（0~5分）。此時需要專家行使專業(yè)評標職能進行評分。
在行使專業(yè)評標職能時，評標細則難以具體化、標準化，往往需要給予評標專家一定的自由裁量權(quán)，運用其在各自領(lǐng)域的專業(yè)知識以及主觀判斷來進行評分。由于高技術(shù)含量的評標職能難以由招標人自身來完成，所以需要委托給評標委員會，利用其專業(yè)知識來彌補招標人知識結(jié)構(gòu)的不足。后者能否行使好該職能將直接影響最終的評標結(jié)果。例如判斷“配備齊全”、“較齊全”、“較差”三項，每項中的浮動分值也需要專家利用專業(yè)知識進行評價。
（三）受納稅人委托監(jiān)督制約招標人的職能
從我國評標制度“政府主導——建設(shè)單位主導——委托評標委員會代理評標工作”的發(fā)展路徑來看，在評標委員會制度形成之前，招標人曾擁有較大的決策權(quán)，而相應的考核追責機制并沒有建立，在建設(shè)工程領(lǐng)域發(fā)生了多起虛假招標與工程事故。
為了限制招標人的權(quán)力，在評標環(huán)節(jié)設(shè)計了評標委員會制度，一方面起到了監(jiān)督制約招標人的作用，另一方面要求評標委員會獨立評標，不受招標人影響。在行使這一職能的過程中，評標委員會需要代理招標人行使評標權(quán)力，公正、客觀、獨立地在法律規(guī)定與招標文件要求下履行評標職能，以制約招標人權(quán)力的擴大與濫用。從這一目標來看，納稅人應當作為監(jiān)督制約招標人的實際委托人，如果評標委員會受到外界干擾而無法以獨立意見進行評標工作，導致評標結(jié)果偏差，最終將損害納稅人的利益。
三、影響評標委員會實現(xiàn)其職能的因素
在委托代理關(guān)系視角下，評標委員會能否充分行使其職能將直接決定評標結(jié)果與招標質(zhì)量。在評標工作中，評標委員會實現(xiàn)其職能有可能受到多方面因素的影響，本文從規(guī)則框架內(nèi)外兩個方面進行討論。
（一）規(guī)則框架內(nèi)的影響因素
1．法律法規(guī)對評標委員會職能的規(guī)定
現(xiàn)行的法律法規(guī)對評標委員會的職能進行了基礎(chǔ)性的規(guī)定，主要包括《招標投標法》、《招標投標法實施條例》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》。此類法律法規(guī)明確了評標委員會的權(quán)力與義務，使評標活動在規(guī)則框架內(nèi)運行并產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。
2．招標文件是評標委員會的評標依據(jù)
招標文件體現(xiàn)了采購人的需求情況，包括對潛在投標人的最低資格要求，貨物、工程或服務的技術(shù)要求，評標辦法和標準及其他商務要求等內(nèi)容。因此，招標文件是否合法、科學，對評標結(jié)果具有根本性影響。評標標準和評標方法好比一把“尺子”，如果本身制定得不夠科學合理，必然會影響到評標結(jié)果的公正性。評標委員會按照招標文件規(guī)定的評標標準和方法進行評標，不得采用招標文件未列明的任何標準和方法，也不得改變招標文件確定的評標標準和方法，所以招標文件中所規(guī)定的評標標準和方法是影響和決定評標結(jié)果的關(guān)鍵因素，從而影響評標委員會評標。
3．項目特點產(chǎn)生的影響
根據(jù)招標項目特點的不同，評標委員會在不同類型項目中所行使的職能有所差異，主要可以按招標項目特點分為三類：
（1）通用類采購項目
通用類采購項目指具有標準化程度高，市場競爭充分且技術(shù)成熟，采購需求易于用標準化的、可量化的參數(shù)指標描述，項目復雜程度低等特點的采購項目。此類項目需要評標委員會利用其專業(yè)職能較少，主要行使一般評標職能與監(jiān)督職能。此類采購項目市場成熟度高，如大宗成熟產(chǎn)品、空調(diào)、計算機、打印機等信息類產(chǎn)品。在此類項目的評標活動中，評標委員會易做出正確的評標決策，對于相關(guān)采購的監(jiān)督重點應放在前期的需求制定及后期的驗收階段。
（2）復雜類采購項目
復雜類采購項目有需求不易描述、未知性較強、項目復雜程度高等特點。這類項目的評標內(nèi)容中有大部分難以用定量標準評價的內(nèi)容，例如對設(shè)計美觀程度、服務質(zhì)量的評判等。典型的復雜類的采購項目有諸如服務類采購，建筑外觀設(shè)計，大型演出服務等。此類項目容易出現(xiàn)決策失誤而造成招標人需求無法滿足或招標失敗等情況，因而主要需要評標委員會行使其專業(yè)評標職能。
（3）混合類采購項目
混合類采購項目復雜程度介于通用類和復雜類之間，此類項目需要評標委員會同時履行其一般評標職能、專業(yè)評標職能和監(jiān)督職能。如大型工程建設(shè)，成套設(shè)備采購，貨物工程服務一體的項目采購。
（二）規(guī)則框架外的影響因素
1．招標人影響
招標人是評標委員會履行評標職能的實際委托人，評標委員會在評標中容易受招標人的影響。評標委員會組成中經(jīng)常有1~2名招標人代表，一些招標人代表利用其與評標委員會接觸的機會，試圖以自身意愿影響評標委員會的正常評標活動，主要通過有傾向性、針對性、暗示性的發(fā)言達到目的。
2．代理機構(gòu)影響
由于招標人與招標代理機構(gòu)間存在委托代理關(guān)系，代理機構(gòu)受招標人委托，組織、參與招標活動的全過程，其中包括了評標環(huán)節(jié)。從評標委員會組建到解散，招標代理機構(gòu)都可以與評標委員會直接接觸，其對整個招標活動的關(guān)鍵信息有著比較全面的掌握。這使得代理機構(gòu)一方面可能為了執(zhí)行招標人的意向，通過影響評標過程使評標結(jié)果傾向于招標人的主觀意愿，另一方面也可能由于自身的信息優(yōu)勢地位，與投標人產(chǎn)生利益關(guān)系，從而影響評標活動。
3．投標人影響
（1）評標專家與投標人有直接利害關(guān)系
參與評標的專家應具有與該項目有關(guān)的技術(shù)、經(jīng)濟等方面的知識和專業(yè)素養(yǎng)，相關(guān)法律也明確指出評標專家應“從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業(yè)水平”。目前，我國評標專家的社會身份或在行業(yè)中的活動行為較為復雜，可能出現(xiàn)以下情況：評標專家供職于某一投標人；評標專家曾經(jīng)供職于某一投標人；評標專家與某一投標人熟識；評標專家與某一投標人有過合作等。然而相關(guān)法律中的回避條款很難界定或發(fā)現(xiàn)此類利益關(guān)系，從而出現(xiàn)投標人影響評標的情況。
（2）投標人賄賂評標專家
投標人參與投標的目的是通過競爭手段，盡可能搶占更多的市場份額，實現(xiàn)利益最大化。在這種利益的驅(qū)使下，投標人易產(chǎn)生賄賂評標專家這種“高效率、低成本”的不正當競爭，而目前法律對評標專家失職的約束與懲罰措施存在缺失，有明顯的權(quán)責不對等現(xiàn)象，導致評標委員會受到投標人影響的情況屢屢發(fā)生。
4.專家自身利益的考量
在委托代理的視角下，假設(shè)專家是理性經(jīng)濟人，勢必追求在一定約束條件下實現(xiàn)自己的效用最大化。這種情況下，專家會通過衡量自身的投入產(chǎn)出比來進行評標，此時專家在評標時就會為了盡快完成評標工作而產(chǎn)生不負責的行為。
另外，評標專家?guī)斓脑O(shè)置、庫容、規(guī)模及抽取還存在一些問題，催生了一批“影子專家”（指名字在專家?guī)靸?nèi)，但極少參與評標的專家）和一批“評標專業(yè)戶”（指專門以評標為主業(yè)的專家）。這是由于一線專家由于工作和時間關(guān)系難于參加評審，更多不了解當前市場和最新產(chǎn)品應用的專家相對更多參加評審，發(fā)生了專家“逆向選擇”的情況，專家不“?！钡默F(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了評標質(zhì)量。
四、基于不同項目的評標委員會制度存在的問題及分類管理建議
（一）現(xiàn)行評標委員會制度的優(yōu)勢與不足
（1）現(xiàn)行評標委員會制度的優(yōu)勢
法律規(guī)定的現(xiàn)行評標委員會制度及評標方式已經(jīng)經(jīng)歷了十多年的發(fā)展，從其立法初衷來看，設(shè)置評標委員會一定程度上能夠起到分散招標人權(quán)力以形成權(quán)力制約的作用，同時在防范尋租設(shè)租行為，提高采購效率，滿足采購需求，保證招標過程競爭性等方面也發(fā)揮了一定作用。現(xiàn)行的評標委員會制度通過規(guī)定評標委員會人數(shù)與人員構(gòu)成，設(shè)置回避原則等方式保證評標過程的公平性與決策的合理性。從評標方法來看，經(jīng)評審的最低投標價法突出了價格競爭，減少了評標專家的自由裁量權(quán)，有利于節(jié)約資金。綜合評標法則考慮到了項目的不同因素，運用范圍較廣。
（2）現(xiàn)行評標委員會制度的不足
隨著實踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的評標委員會制度逐步暴露出諸多不足，例如經(jīng)評審的最低投標價法易導致投標人一味降低報價導致無序競爭、差別報價、低價低質(zhì)、串標圍標等現(xiàn)象發(fā)生。綜合評標法的評定因素指標和重要性設(shè)置難以達到科學、合理的水平，評標委員會自由裁量權(quán)較大，易受到框架外因素影響等。
現(xiàn)行的評標委員會制度并沒有根據(jù)不同類型項目的特點進行分類管理，也沒有考慮到不同項目中評標委員會所履行職能的不同，這就導致出現(xiàn)評標決策失當，采購結(jié)果無法滿足采購人需求，甚至出現(xiàn)招標失敗或發(fā)生不必要的質(zhì)疑投訴等情況。另外,從制度設(shè)計上也無法有效遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
因此本文作者認為，應當將不同類型項目根據(jù)其特點區(qū)分開來，有針對性地進行制度設(shè)計并實行分類管理。
（二）基于不同項目的評標委員會制度分類管理建議
（1）通用類項目建議
通用類采購項目由于其標準化、采購需求易于用量化指標描述、決策復雜程度低等特點，評標委員會主要行使一般評標職能。由于這些特點，評標決策的質(zhì)量能夠得到較好的保證，所以應當注重此類項目評標過程的程序公正，提高評標工作效率。這就需要做好招標的前期工作，充分了解采購客體市場情況與技術(shù)參數(shù)，采取標準化的評標方法，降低評標委員會的自由裁量權(quán)，因此對于此類采購項目的監(jiān)督也應該側(cè)重于前期的需求制定與后期的驗收階段。為了降低委托代理成本以及減少評標委員會受到外界影響，在條件成熟的情況下，此類項目采購通過計算機輔助甚至直接評標都是可行的。
（2）復雜類項目建議
復雜型采購項目需求難以準確描述、難以通過定量指標進行評價、項目的復雜程度高，由于這些特點，使得評標委員會的評標質(zhì)量很大程度上決定了最終的項目質(zhì)量。專家水平對于此類項目決策質(zhì)量影響較大，為了提高決策質(zhì)量，可以由采購人自行選擇該行業(yè)中業(yè)務水平較高的專家，并且招標人與專家間應當通過咨詢合同明確契約關(guān)系。
此時，評標專家主要發(fā)揮專業(yè)評標職能，發(fā)揮專業(yè)咨詢作用。從長遠看，是否采納以及如何采納評標委員會在此類項目評標中的咨詢建議是未來評標委員會制度改革的新思路。在給予采購人更大權(quán)力的同時，也應當加大采購人的責任，做到權(quán)責對等，招標人需要對定標產(chǎn)生的結(jié)果即項目質(zhì)量負責，承擔相應責任。
（3）混合類項目建議
由于混合類項目的復雜程度介于通用類與復雜類項目之間，采取評定分離的辦法可以較好的解決此類項目中的問題。評定分離指評標委員會負責評選出符合條件的2~3名中標候選人，由招標人執(zhí)行定標權(quán)的方法。2011年12月27日頒布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》就采取了評定分離的評標委員會制度，并取得了一定成效。
評定分離制度恰好也將評標委員會的功能設(shè)定于“事實上的定標權(quán)”與“咨詢專家”之間，體現(xiàn)了過渡時期的現(xiàn)實考量。（作者：趙勇 錢程 王麗莉 單位:國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所）
來源：《招標采購管理》
