——政府購買服務試水中的問題
政府購買服務流程圖
2013年9月，國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，要求在教育、醫(yī)療、住房等公共服務領域，加大政府向社會力量購買服務的力度。向社會力量購買公共服務，契合了現代政府的管理理念，也是轉變政府職能、建設現代政府的應有之意。但是，政府購買服務時“買什么”、“怎么買”、“買后如何管好”等問題仍值得思考和探討。
問題之一：單純考慮成本因素、選擇出資低者中標
政府在購買服務時，必須嚴格遵循政府采購相關法律法規(guī)所規(guī)定的程序，例如采用競爭性招投標的方式；應根據服務提供的質量、效率、經驗、成本、持續(xù)性等標準，來綜合考察、評估和選擇服務提供商，而不僅僅是考慮成本因素。
如果單純考慮成本因素、選擇出資低者中標，實際上忽略了公共服務提供的質量、效率、持續(xù)性等重要因素，這種方式是片面的、不合理的。有些企業(yè)為了贏得外包合同，大幅壓低投標價格，中標后再通過降低工人工資的方式轉嫁到工人身上，損害一線職工的利益；或者縮減公共服務內容，降低公共服務質量，損害公眾的利益；或者先低價中標，然后再以各種理由施壓政府部門，要求追加預算。
問題之二：運用市場化機制提供公共服務的能力還相對滯后
前不久國務院會議部署政府機構職能轉變，強調“放”和“管”兩個輪子同時驅動?！胺拧焙汀肮堋钡囊饬x在于明確政府從“管制型”向“服務型”轉變的思路，根本在于推動政府邁向服務型政府的轉型，核心是處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，把政府工作重點轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。
在政府公共服務領域，通過“放”和“管”，政府從公共服務的直接提供者轉變成公共服務的監(jiān)管者，從主要管理下屬事業(yè)單位向管理社會需求轉變；在管理方式上，政府也要從以往行政化管理方式（與事業(yè)單位之間是行政隸屬關系）向經濟和法律方式轉變，政府與外包企業(yè)和社會組織之間更多的是一種基于外包合同的市場經濟關系和法律契約關系。這種轉變也對政府的合同管理能力和服務監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。目前，我國公共服務外包領域的失敗案例，根本原因在于政府責任缺失以及監(jiān)管缺位，運用市場化機制提供公共服務的能力還相對滯后。
問題之三：有些地方政府購買服務變成了“兒子買、老子賣”
近年來，許多地方政府在購買公共服務上做了一些嘗試，取得了較好的效果，但也暴露出一些弊端。由于我國民間社會組織力量還比較薄弱，短時間內難以承擔重大購買任務；有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會購買，有的甚至自己出資建立行業(yè)協(xié)會，將部分職能轉移，變成了“兒子買、老子賣”。一些依附于政府的行業(yè)協(xié)會和政府部門也會構成利益共同體，購買就變成了政府命令和指派，這給政府推卸責任和利益?zhèn)鬏斄粝虏僮骺臻g，服務質量也難以保證。
在我國，行業(yè)協(xié)會一直被業(yè)內不少人士稱之為“二政府”。它們多是有主管部門的，經費也來自政府，協(xié)會負責人往往由退居二線的政府領導擔任，與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。一些行業(yè)協(xié)會自身也有意無意地模糊其間的界線，導致本該發(fā)揮“行業(yè)自律”作用的行業(yè)協(xié)會，卻利用政府背景，壟斷資源，破壞和干擾正常的市場競爭秩序。
對策之一：政府必須提升合同審查和管理能力
在進行標書審查時，除了審查外包企業(yè)的資質外，還應該仔細評估各項預算的合理性，尤其是要重點審查工人工資預算，確保合理的工資水平，并將工資標準作為硬約束，作為監(jiān)管和評估外包企業(yè)的重要依據。必須認識到，一線工人是公共服務的實際執(zhí)行者，保障合理工資水平、穩(wěn)定一線服務隊伍是確保公共服務穩(wěn)定、持續(xù)、高質量提供的重要前提。因此，政府也應該將工人工資水平作為招投標的重要考慮和合同監(jiān)管的重要內容，以確保公共服務提供的持續(xù)性和穩(wěn)定性。
在公共服務外包中，如果出現服務質量不合格現象，政府應嚴格按照合同規(guī)定對外包企業(yè)進行處罰。對于確實沒有能力繼續(xù)履行公共服務職責的，應該及時中止合同。
對策之二：加強政府能力建設
政府在購買公共服務時，必須認清自己的責任主體地位，并根據提供方式的變化調整自己的角色，從公共服務的直接提供者轉變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)管者，確保公共服務以一種高質量、高效率、低成本、公平的形式提供，老百姓的利益不會因此受損。為了保障購買服務的成功，政府必須加強能力建設，尤其是政府管理公眾需求、創(chuàng)造制度環(huán)境、運用市場機制、培育服務主體和監(jiān)管服務提供等能力建設。
完善政府監(jiān)管體系，首先必須明確公共服務的標準和規(guī)范，并明確納入采購合同。在監(jiān)管體系建設上，要建立集政府例行監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督為一體的多元化監(jiān)管體系，尤其是要建立公眾監(jiān)督機制，邀請公眾或服務對象參與對外包企業(yè)的監(jiān)督。在考核外包企業(yè)的績效時，也可以引入公眾評價機制。公共服務能否滿足公眾需要，只有公眾自身最有發(fā)言權。
政府采購或公共服務外包成功的關鍵在于政府的合同管理能力和服務監(jiān)管能力。在政府相關能力尚不具備的情況下，盲目推動公共服務外包，有可能會損傷服務效能，甚至導致服務失敗。
對策之三：推動形成互動合作的政社關系
良性的政社關系包含政府和社會組織之間既相互獨立又相互合作、邊界清晰而又良性互動的格局。推動形成互動合作的政社關系需要從觀念、體制、機制等多方面入手，采取有針對性的舉措。
首先，樹立起“小政府、大社會”的觀念、確立合作共治理念。政府要自覺克服職能履行中的“越位”行為，改變把社會組織當成政府附屬物的觀念，寬容社會組織的成長，為社會組織參與治理提供空間。社會組織也應強化合作意識，善于換位思考，改變對政府的一味抱怨和指責，學會與政府共同成長。
其次，大力推進政社分離，建立平等、獨立的良性關系。推進政府與社會組織在人員、機構、職能、財務、場所、責任上的分開，實現社會組織從政府的附庸轉換為平等、獨立的主體。政府要逐漸退出社會能夠進行自我管理和服務的領域，還權于社會。對一些行政化的社會組織，要逐步進行社會化和民間化改革，增強其自治能力，使之真正融入社會。
再次，建立政社合作機制，尤其是完善政府購買服務機制和搭建政社合作平臺。通過網絡、市民活動中心等搭建政社合作平臺，政府可以進行決策意見征詢、公開政務信息、發(fā)布購買服務項目等，社會組織可以開展交流推介活動、對政府提出意見和建議、反饋服務參與中的困難和問題，從而不斷優(yōu)化合作的內容和質量。
最后，建立暢通社會組織表達渠道。社會組織是社會多元治理的重要主體，鼓勵其在現行體制內代表組織成員表達利益訴求，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。
（作者為清華大學公共管理學院政府研究所副所長）
主題鏈接
何為政府購買公共服務
政府購買公共服務是指政府在公共服務提供中改變過去由政府或事業(yè)單位直接提供的方式，通過政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類企業(yè)或社會組織參與公共服務。政府購買服務，實質上是在公共服務領域引入市場競爭機制。通過吸引社會力量參與公共服務，有助于打破公共服務領域的壟斷現象，促進良性競爭，從而提升公共服務效率，提高公共服務的質量，降低公共服務成本。
政府仍是公共服務的責任主體
通常，政府可以根據服務提供的質量、效率、經驗、成本等，決定是自己直接提供還是交給企業(yè)或社會組織來提供，無論政府采用何種工具或方式，均不能轉移政府的公共服務職責。公共服務是政府的職能，政府采用政府采購或外包方式委托企業(yè)或社會組織來提供公共服務，只是轉移了公共服務的任務，并不轉移公共服務的責任。公共服務外包后，政府仍是公共服務的責任主體，對公共服務提供負有終極責任。
政府購買公共服務的國際經驗
英國以競爭求質量：英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化，并極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。對于成本巨大和風險較高的基礎設施建設領域，為使?jié)撛诟偁幷吣軌蝽樌M入市場并展開有效競爭，英國政府還以立法的形式要求在指定的領域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或合同出租。
美國推動“公私競爭”：美國公共服務購買采用了許多方式，其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前為止，美國聯(lián)邦政府已經與私人公司、研究機構和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，每年所涉及的經費數額占聯(lián)邦總開支的14%，國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3，能源部和國家航空航天總局則是聯(lián)邦政府最大的合同簽約者。
來源： 北京日報 作者： 楊永恒
