公共部門在確定好公共服務(wù)需求后,接下來的任務(wù)就是挑選一個“好婆家”?!捌偶摇焙貌缓?,不僅關(guān)乎納稅人資金的使用效率,更直接影響公民接受服務(wù)后的評價。因此,國際政府在解決“向誰買”的問題時也是煞費苦心,其中暗含著市場競爭、公眾滿意度和政府決策地位的微妙平衡。
西方國家在解決“向誰買”的問題時,通常有兩種選擇:一種以英國、美國為代表,政府選擇與私人部門建立合作伙伴關(guān)系,將公共服務(wù)進行外包;另一種以法國、德國等歐洲國家為代表,比較強調(diào)社會組織作為公共服務(wù)提供者的地位。
美國、英國:公私合作伙伴
英、美等國家在購買公共服務(wù)時,通常積極構(gòu)建公私合作關(guān)系。這主要源于市場上存在著大量私人服務(wù)的提供者。正是由于這些私人部門的存在,保持了市場的多樣性與競爭性,同時也令公共產(chǎn)品定價更趨合理。這些優(yōu)勢使政府無論采用何種形式購買服務(wù),都能獲得相對合理的價格。
截至目前,美國聯(lián)邦政府已與私人公司、研究機構(gòu)和個體顧問簽訂了大約2000萬份合同,每年涉及的費用占其總開支的14%。當然,形成這一局面也是事出有因:美國聯(lián)邦政府對公共部門的補貼長期居高不下,政府需負擔沉重的財政壓力,于是,自20世紀80年代起,美國聯(lián)邦政府決定通過立法的形式保護并促進私營部門進駐公共服務(wù)領(lǐng)域,通過優(yōu)勝劣汰的競爭機制調(diào)動全社會力量參與公共服務(wù)的供給。
美國參與公共服務(wù)提供的民間機構(gòu)按照是否以營利為標準,分為營利性機構(gòu)和非營利性機構(gòu)。根據(jù)《合同競爭法》,政府部門應(yīng)當為市場上所有潛在的服務(wù)提供者提供平等的機會。因此,在法律層面,對服務(wù)提供者應(yīng)當是營利性機構(gòu)還是非營利性機構(gòu)并沒有強制性的規(guī)定。
但是,隨著政府購買服務(wù)數(shù)量和金額的不斷增加,近年來對這兩類機構(gòu)服務(wù)特點的研究也愈發(fā)深入。不少研究者認為,雖然從獲取合同機會的角度講,不應(yīng)對營利性機構(gòu)和非營利性機構(gòu)區(qū)別對待,但兩者的不同特點卻自然區(qū)分了各自適宜承擔的服務(wù)類型。
營利性機構(gòu)最主要的目標是盡可能追求利潤,并且效率優(yōu)先。但許多公共服務(wù)職能并不能完全按照經(jīng)濟標準進行衡量,還必須考慮社會公正、公共安全等社會因素。然而,營利性機構(gòu)在提供某些公共服務(wù)的過程中,當公平與利潤發(fā)生沖突時,可能會讓位于利潤最大化的目標。
例如,對于私營監(jiān)獄來說,政府基于犯人數(shù)量支付服務(wù)費用,其利益最大化的方式是所有床位都滿員。因此私營監(jiān)獄可能會趨向于限制犯人減刑,并向國會游說阻止出臺有關(guān)減刑的法律規(guī)定。此外,對于某些無利可圖的公共服務(wù)(如偏遠地區(qū)的公共交通服務(wù)),營利性公司可能會選擇放棄服務(wù)或者降低服務(wù)質(zhì)量。這就意味著損害了一部分公眾的合法權(quán)益。
因此,營利性機構(gòu)更適宜承擔那些以效率為主要目標的服務(wù)事項(大部分為“硬服務(wù)”,如街道保潔、高速公路維護等);而那些除了關(guān)注效率,還同時關(guān)注其他價值的服務(wù)事項(大部分為“軟服務(wù)”),則適宜由非營利性機構(gòu)承擔。因為對于這些“軟服務(wù)”,非營利性機構(gòu)追求的目標和價值往往和政府部門是一致的。
與美國類似,將大量公共部門服務(wù)外包是英國公共采購的一大特色。這使其成為全球第二大外包市場。在英國,私人部門中3/5的工作崗位都屬于中小企業(yè),這使中小企業(yè)成為英國公共服務(wù)的重要提供者。與此同時,英國政府也極大地鼓勵中小企業(yè)獲取政府合同,政府認為這是加快經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)市場多樣化并增加市場競爭力的重要策略。英國政府預(yù)計在2015年,25%的政府采購預(yù)算將流入中小企業(yè)。這也意味著中小企業(yè)將與政府合作成為大量公共服務(wù)的提供者。
法國、德國:社會組織
法國政府鼓勵社會組織成為社會服務(wù)的提供者。早在1989年,法國政府就出臺了鼓勵“中介組織”給困難群眾提供工作的法律,并陸續(xù)立法鼓勵創(chuàng)造“鄰里工作”,如家政、兒童看護、老人照管等。據(jù)統(tǒng)計,至2010年時,法國每萬人就擁有110個社會組織。隨著更多的社會組織參與到公共服務(wù)的供給中,一些大型機構(gòu)性社會組織逐漸形成,并受到政府嚴格管制;另一些則是相對靈活的小型組織。
與法國相同,德國社會組織提供的服務(wù)也占該國公共服務(wù)很大一部分。自20世紀初,德國就積極鼓勵社會組織參與社會服務(wù)的提供,為減少財政壓力,政府希望借助市場力量承擔公共服務(wù)項目,但選擇服務(wù)提供者的態(tài)度則相對謹慎。在德國,服務(wù)市場競爭力強且質(zhì)量標準可計量的項目通常會外包給企業(yè),而對那些社會性服務(wù),政府則更多選擇與公益性組織合作。與英國、美國不同,德國政府鼓勵公私合作,提高服務(wù)質(zhì)量與效率的同時,也注重防止私營部門在公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷的可能。
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來源:中國政府采購報