■ 發(fā)揮政采政策功能專題探討
編者按 我國(guó)用十余年的時(shí)間走過了西方國(guó)家兩百多年的政府采購(gòu)制度創(chuàng)設(shè)之路。我國(guó)政府采購(gòu)在遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、節(jié)約財(cái)政資金和提高資金使用效益方面的作用得到有效發(fā)揮，但政府采購(gòu)的政策功能還未得到充分發(fā)揮。為此，業(yè)界專業(yè)人士對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)政策功能發(fā)揮面臨哪些困難，以及應(yīng)當(dāng)如何去破解難題進(jìn)行了思考。本期介紹其觀點(diǎn)與讀者分享，您如果愿意為"如何才能更好地發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能"建言獻(xiàn)策，也歡迎來稿參與討論。來稿請(qǐng)寄116859499@qq.com。
體制不順 "雙軌"運(yùn)行造成阻力
《政府采購(gòu)法》實(shí)施10多年來，我國(guó)政府采購(gòu)制度在不斷探索和深化改革中日益健全。政府采購(gòu)在遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、節(jié)約財(cái)政資金和提高資金使用效益方面的作用得到有效發(fā)揮。但政府采購(gòu)的政策調(diào)控功能還處于起步階段，而且面臨許多困難和阻力。
一是體制不順，實(shí)施采購(gòu)主體不明確?！墩少?gòu)法》對(duì)委托代理機(jī)構(gòu)的設(shè)置盡管有要求，但不夠明確具體。目前大多數(shù)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)已經(jīng)與財(cái)政部門脫離，但卻又形成了分別隸屬于不同部門的格局；而有的地方至今沒有成立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，而是由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；還有的成立了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，又撤消了。這些做法造成政府集中采購(gòu)管理體制不統(tǒng)一、執(zhí)行主體不明確，造成政府采購(gòu)在政策功能實(shí)現(xiàn)上遭遇阻力。
二是采購(gòu)規(guī)模相對(duì)分散、且"雙軌"運(yùn)行。盡管政府采購(gòu)規(guī)模逐年增長(zhǎng)，但卻沒有得到最好的集中。在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)，各部門成立的采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)量增長(zhǎng)得比較快；在地方，社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)采購(gòu)量增長(zhǎng)得比較快，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)相對(duì)緩慢。在以營(yíng)利為目的的社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)和以非營(yíng)利事業(yè)法人的政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)政府采購(gòu)的格局中，社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)有著明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。列入政府集中采購(gòu)目錄的，是政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，但列入部門集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目，很多都被社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)"爭(zhēng)取"過去了。而社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)為了達(dá)到其營(yíng)利的目的，會(huì)最大限度滿足委托人的要求，不可能主動(dòng)替政府把關(guān)，政府采購(gòu)的政策功能也就不應(yīng)委托其實(shí)現(xiàn)。所以，"雙軌"制帶來的是"競(jìng)爭(zhēng)"的不平等，不利于政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)。
三是政策不明確、隨意性過大。明晰的政府采購(gòu)政策是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能的基礎(chǔ)，但目前根據(jù)國(guó)家整體發(fā)展規(guī)劃而制定的用來鼓勵(lì)、扶持的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品的政策還不完善，政府采購(gòu)的作用也未能得到全面發(fā)揮。同時(shí)，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所需的物品和服務(wù)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各部門會(huì)根據(jù)權(quán)力、財(cái)力上的不同，在貨物、服務(wù)的選擇上要求不一。隨意性過大，導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)可能因?yàn)闆]有滿足采購(gòu)人的要求致使委托協(xié)議采購(gòu)合同無法簽訂。這種約束力不強(qiáng)的政府采購(gòu)，造成一些高配置辦公用品功能長(zhǎng)期閑置和財(cái)政資金的浪費(fèi)。
做好頂層設(shè)計(jì) 四方面推動(dòng)政策功能發(fā)揮
充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，需要做好頂層設(shè)計(jì)，全面去推動(dòng)。
明確實(shí)施主體 擴(kuò)大集采規(guī)模
目前需要解決的是政府采購(gòu)政策功能實(shí)施主體問題，這一問題解決起來相對(duì)容易，因?yàn)椤墩少?gòu)法》規(guī)定"采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)"。
因此，應(yīng)該按照《政府采購(gòu)法》的要求，明確政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)才是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)施主體，社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)只承擔(dān)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)無力完成的采購(gòu)項(xiàng)目。
而且，應(yīng)該逐步從"雙軌"制向"單一制"過渡，不能將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)等同對(duì)待，更不宜讓其相互競(jìng)爭(zhēng)。而且，把大量政府采購(gòu)業(yè)務(wù)委托給社會(huì)招標(biāo)機(jī)構(gòu)，會(huì)增加財(cái)政支出，不利于監(jiān)督、容易發(fā)生腐敗，會(huì)使政府采購(gòu)喪失存在的價(jià)值。
擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模是強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能前提。沒有規(guī)模，調(diào)控就沒有力度；不實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)，政策功能就不可能得到有效實(shí)施。擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模，必須從編制《政府采購(gòu)目錄》著手，把應(yīng)該和能夠納入政府集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目盡可能都納進(jìn)來，并且在執(zhí)行中加強(qiáng)管理，嚴(yán)格監(jiān)督，確保落實(shí)。
理順體制 強(qiáng)化統(tǒng)一管理
政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須有統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的主管部門。不能使政府成立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)游離于政府之外，成為"無根草"；也不能每個(gè)地方主管部門各不相同，各行其是。否則政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)所遇到的問題和面臨的困難，會(huì)因?yàn)闊o處訴求，而無法解決；或者由于主管部門不同，使中央的政策不能順暢貫徹。
根據(jù)我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)該隸屬于財(cái)政部門統(tǒng)一管理，因?yàn)?政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政的重要組成部分，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一項(xiàng)有效措施。"部門預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃的編制是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的前提，國(guó)庫(kù)直接支付是政府采購(gòu)的結(jié)束，政府集中采購(gòu)只是其中間的一個(gè)環(huán)節(jié)。將政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)回歸財(cái)政部門管理，有利于管理機(jī)構(gòu)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)一致，能更好地實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能。
實(shí)行這種管理體制，反對(duì)的人會(huì)認(rèn)為，這是"裁判員和運(yùn)動(dòng)員"不分，不利于政府采購(gòu)公平、公正。筆者認(rèn)為這種比喻是不恰當(dāng)?shù)?，結(jié)論也是不成立的。因?yàn)檎闪⒌膯挝欢急仨氂兄鞴懿块T，不能說集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)政部門就是"裁判員和運(yùn)動(dòng)員"不分，隸屬于其他部門就分開了。
下屬單位和主管部門之間在業(yè)務(wù)上也必須是高度關(guān)聯(lián)的，就現(xiàn)在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)分別隸屬于不同部門，業(yè)務(wù)聯(lián)系又不緊密的管理體制，在政府采購(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和推動(dòng)上都不會(huì)有多大作為。采購(gòu)結(jié)果是否公平、公正，其根本和前提是公開透明和規(guī)范運(yùn)作。
制定扶持政策 統(tǒng)一配制標(biāo)準(zhǔn)
政府采購(gòu)管理部門要按照中央、國(guó)務(wù)院制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定扶持和鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品的政府采購(gòu)政策，政策的制定要明確、具體、便于操作；同時(shí)，政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位辦公所須物品與服務(wù)的配置標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一，這項(xiàng)工作應(yīng)從行政機(jī)關(guān)、從車輛、電腦、辦公桌椅等通用商品開始，逐步深入到科研和其他單位。
采購(gòu)人要從大局出發(fā)，丟掉只為本部門、本單位利益著想的做法以及特權(quán)思想，根據(jù)政府采購(gòu)統(tǒng)一配制標(biāo)準(zhǔn)，申報(bào)和委托政府采購(gòu)項(xiàng)目、物品和服務(wù)，積極支持政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展。
提高人員素質(zhì) 力推信息化建設(shè)
要不斷提高集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)工作人員的素質(zhì)，主要是通過培訓(xùn)來進(jìn)行。要提高培訓(xùn)質(zhì)量，使集中采購(gòu)工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)得到穩(wěn)步提高，為實(shí)施政府采購(gòu)提供有力保證。同時(shí)，要積極推進(jìn)政府采購(gòu)信息化建設(shè)步伐，改變以人工操作為主的操作手段，大力推行網(wǎng)上采購(gòu)，有效提高政府采購(gòu)的透明度和工作效率。
來源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：姚俊芳
