經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度研究
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發(fā)布日期：2013年12月26日
從改革開(kāi)放至今，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大的變革。在這一過(guò)程中，大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)方式也隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而變化。相應(yīng)地，政府、社會(huì)和企業(yè)所處的地位和所起的作用也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。本文旨在對(duì)這一歷史過(guò)程中評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度的誕生和發(fā)展軌跡進(jìn)行梳理，找出其中的規(guī)律，并對(duì)未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行展望。
一、我國(guó)評(píng)標(biāo)制度的歷史軌跡
1.第一階段（1949~1978）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段
1979年之前，我國(guó)一直實(shí)行高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府依靠指令性計(jì)劃進(jìn)行資源配置和調(diào)節(jié)社會(huì)再生產(chǎn)的主要活動(dòng)。對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，從項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)直到建設(shè)資金的分配及建設(shè)、承包主體的選擇，都是由政府決定。企業(yè)在指令性計(jì)劃的禁錮下，沒(méi)有自主權(quán)，也缺乏激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力。在這一時(shí)期，沒(méi)有也不需要建立招標(biāo)投標(biāo)制度，評(píng)標(biāo)委員會(huì)更是無(wú)從說(shuō)起。
2.第二階段（1979~1983）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔階段
1979年陳云同志提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的方針，主張國(guó)民經(jīng)濟(jì)中部分產(chǎn)品的生產(chǎn)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，作為有益的補(bǔ)充。1982年9月黨的十二大報(bào)告提出正確貫徹“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的方針。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍然是資源配置的主體，市場(chǎng)起到拾遺補(bǔ)缺的作用，只在非關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)發(fā)揮補(bǔ)充作用。
在工程建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院于1980年10月發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，第一次提出“對(duì)于一些適于承包的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以試行招標(biāo)、投標(biāo)的辦法”，為招標(biāo)投標(biāo)制度提供了政策依據(jù)。
1982年，魯布革水電站引水系統(tǒng)成為我國(guó)第一個(gè)按照世界銀行規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目管理的工程，采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式選擇總承包單位。當(dāng)時(shí)對(duì)報(bào)價(jià)前三名的投標(biāo)人進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)審，評(píng)標(biāo)工作的決策單位為原經(jīng)貿(mào)部和水電部組成的協(xié)調(diào)小組，具體工作機(jī)關(guān)為水電總局為主的評(píng)價(jià)小組，參加單位還包括魯布革工程管理局、昆明水電勘察設(shè)計(jì)院、水電總局有關(guān)處室以及澳大利亞SMFC咨詢組。
在這一時(shí)期的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，招標(biāo)投標(biāo)還不是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要方式，招標(biāo)投標(biāo)僅在少量的世界銀行貸款等外資項(xiàng)目中被引入中國(guó)。當(dāng)時(shí)采用集體評(píng)議的方法，評(píng)選出中標(biāo)候選人，報(bào)請(qǐng)上級(jí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)批準(zhǔn)。那時(shí)還沒(méi)有項(xiàng)目建設(shè)單位的概念，無(wú)論負(fù)責(zé)具體評(píng)標(biāo)工作的評(píng)標(biāo)小組，還是負(fù)責(zé)最終決策的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，都是由政府主導(dǎo)。
3.第三階段（1983~1999）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合階段
1984年10月，十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。從此不再將資源配置方式與經(jīng)濟(jì)體制掛鉤，這是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論的重大突破，為建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定了理論基礎(chǔ)。
1983年6月原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《建筑安裝工程招標(biāo)投標(biāo)試行辦法》，是我國(guó)第一部規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的部門規(guī)章，開(kāi)啟了我國(guó)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)法律制度的先河。其中規(guī)定:“由招標(biāo)單位會(huì)同建設(shè)主管部門和建設(shè)銀行綜合分析各標(biāo)函，決定中標(biāo)單位”、“參加決標(biāo)的各方，如發(fā)生意見(jiàn)分歧時(shí)，由建設(shè)主管部門裁決”。
1984年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》中提出了“大力推行工程招標(biāo)承包制，改革單純用行政手段分配建設(shè)任務(wù)的老辦法，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，由發(fā)包單位擇優(yōu)選定勘察設(shè)計(jì)單位、建筑安裝企業(yè)”，而評(píng)標(biāo)、定標(biāo)工作“由招標(biāo)單位邀請(qǐng)項(xiàng)目主管部門、基建綜合部門、建設(shè)銀行參加審查”。1985年《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》也規(guī)定：“大中型建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程由招標(biāo)單位組織投標(biāo)企業(yè)并邀請(qǐng)項(xiàng)目主管部門、基建綜合部門、建設(shè)銀行參加評(píng)標(biāo)、定標(biāo)。”
通過(guò)這些“招標(biāo)單位”、“發(fā)包單位”的措辭可以看出，“建設(shè)單位”的概念在這一時(shí)期已經(jīng)浮出水面，而且評(píng)標(biāo)與定標(biāo)的兩級(jí)評(píng)標(biāo)制度也顯露了雛形。
而在同一時(shí)期，以利用外資為主的機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口領(lǐng)域則參照世界銀行的做法，開(kāi)始了評(píng)標(biāo)、定標(biāo)權(quán)合二為一的實(shí)踐。1986年7月國(guó)家經(jīng)委發(fā)布并實(shí)施了《申請(qǐng)進(jìn)口設(shè)備國(guó)內(nèi)招標(biāo)暫行辦法》。其中規(guī)定：“招標(biāo)公司根據(jù)招標(biāo)設(shè)備的特點(diǎn)組建評(píng)標(biāo)小組，吸收有關(guān)的技術(shù)、生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家和其它有關(guān)方面的代表參加”、“評(píng)標(biāo)工作由評(píng)標(biāo)小組組織進(jìn)行，評(píng)標(biāo)小組對(duì)定標(biāo)享有決定權(quán)”。
關(guān)于評(píng)標(biāo)小組的構(gòu)成。北京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)1989年頒布了《北京市建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》其中規(guī)定：“國(guó)家（市）重點(diǎn)工程、重要工程、中外合資工程、大型技術(shù)復(fù)雜的工程評(píng)標(biāo)小組由7~9人組成。其中，建設(shè)單位3人，上級(jí)主管部門1~2人，被邀請(qǐng)部門各1人，其他一般性工程評(píng)標(biāo)小組5~7人，由建設(shè)單位的招標(biāo)班子和上級(jí)主管部門代表組成”、“評(píng)標(biāo)小組成員除行政領(lǐng)導(dǎo)外，應(yīng)有與招標(biāo)工程技術(shù)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)人員，市或區(qū)、縣招標(biāo)辦不參加評(píng)標(biāo)小組”。
關(guān)于利益沖突。原物資部于1991年印發(fā)的《建設(shè)工程設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)管理試行辦法》中規(guī)定:“為保證評(píng)標(biāo)工作的公正性、權(quán)威性，招標(biāo)單位在實(shí)施招標(biāo)時(shí)應(yīng)組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)（或評(píng)標(biāo)小組），負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)定標(biāo)工作。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)由專家、設(shè)備需方、招標(biāo)單位以及有關(guān)部門的代表組成，與投標(biāo)單位有直接經(jīng)濟(jì)關(guān)系（財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或股份關(guān)系）的單位人員不參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)?！?
關(guān)于評(píng)標(biāo)時(shí)間。湖北省人民政府于1993年發(fā)布的《湖北省建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中規(guī)定：“大中型項(xiàng)目不得超過(guò)十五日，其他項(xiàng)目不得超過(guò)七日”。
在這一時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目與日俱增，政府在招標(biāo)活動(dòng)中所起的作用由直接主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛山ㄔO(shè)單位牽頭組織，政府參與并負(fù)責(zé)最后的審批。評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的概念以及評(píng)標(biāo)小組與評(píng)標(biāo)委員會(huì)的概念都沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分。建設(shè)單位總體上擁有較大的決策權(quán)，但相應(yīng)的考核、績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度卻沒(méi)有建立。在權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等的情況下，建設(shè)單位明招暗定、虛假招標(biāo)的情況屢見(jiàn)不鮮，發(fā)生了許多惡性的工程質(zhì)量事故。
政府部門為了規(guī)范和約束建設(shè)單位的權(quán)力，采用了抽簽制和限制建設(shè)單位在評(píng)標(biāo)小組中人數(shù)比例的做法。如，《陜西省建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施程序的規(guī)定》(1995年)中規(guī)定：“建設(shè)單位成員不超過(guò)三分之一”；《山西省建筑工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（1995年）中規(guī)定：“參加定標(biāo)的人員，由招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)從評(píng)標(biāo)組織的全部人員中抽簽決定，其中招標(biāo)單位的人員不得超過(guò)三分之一”；《<山東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例>實(shí)施細(xì)則》(1998年)中規(guī)定：“建設(shè)單位參加評(píng)標(biāo)組織的人員不得超過(guò)總?cè)藬?shù)的30％”；《貴陽(yáng)市建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（1998年）中規(guī)定：“評(píng)標(biāo)定標(biāo)小組由招標(biāo)單位及有關(guān)方面的專家組成，人數(shù)為5至11人，其中工程技術(shù)人員不得少于80％”。
這一時(shí)期工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問(wèn)題是建筑市場(chǎng)混亂、企業(yè)管理能力不強(qiáng)、工程質(zhì)量差、工程造價(jià)高，而評(píng)標(biāo)制度中的問(wèn)題是建設(shè)單位權(quán)力過(guò)大。各地、各行業(yè)針對(duì)評(píng)標(biāo)制度進(jìn)行了大量的探索，包括通過(guò)提高評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)性、評(píng)委抽簽制和限制建設(shè)單位的人員比例等做法。這些地方和部門的規(guī)章與規(guī)定中關(guān)于評(píng)標(biāo)的內(nèi)容成為《招標(biāo)投標(biāo)法》的基礎(chǔ)性文件。
4.第四階段（2000年至今）：規(guī)范評(píng)標(biāo)階段
2000年生效的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)法投標(biāo)法》對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的條件、人數(shù)、產(chǎn)生辦法、責(zé)任義務(wù)、評(píng)標(biāo)依據(jù)等方面做出了的詳細(xì)的規(guī)定：“評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為五人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二”、“專家應(yīng)當(dāng)從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級(jí)職稱或者具有同等專業(yè)水平，由招標(biāo)人從國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門提供的專家名冊(cè)或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定；一般招標(biāo)項(xiàng)目可以采取隨機(jī)抽取方式，特殊招標(biāo)項(xiàng)目可以由招標(biāo)人直接確定”、“與投標(biāo)人有利害關(guān)系的人不得進(jìn)入相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)委員會(huì)；已經(jīng)進(jìn)入的應(yīng)當(dāng)更換”、“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)保密”、“評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較”。與此同時(shí)，該法還將定標(biāo)權(quán)明確賦予招標(biāo)人：“招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書(shū)面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人，招標(biāo)人也可以授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人。”
一方面，招標(biāo)人承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任，在編制招標(biāo)文件中，由其依法制訂選擇標(biāo)的之規(guī)則，但不能隨心所欲地選擇合同相對(duì)人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由法律強(qiáng)制規(guī)定了其組建及評(píng)標(biāo)程序，所以評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利是法律賦予的。作為抽象的法律制度，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)活動(dòng)可以視為一種法定代理行為。
另一方面，作為具體的民事行為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)中的評(píng)標(biāo)專家，除特殊項(xiàng)目經(jīng)法定程序由招標(biāo)人確定外，主要都是招標(biāo)人通過(guò)隨機(jī)抽取來(lái)確定的。這里強(qiáng)調(diào)的是法律所體現(xiàn)的公開(kāi)、公平、公正理念。即，要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀、公正地對(duì)投標(biāo)文件提出評(píng)審意見(jiàn)，招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法不得作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)。這樣，由招標(biāo)人制訂規(guī)則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)執(zhí)行規(guī)則，期望實(shí)現(xiàn)二者的相互制約。當(dāng)前制度安排的理論假設(shè)有兩個(gè)：一是由于評(píng)標(biāo)工作具有復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟(jì)屬性，建設(shè)單位缺乏相應(yīng)的能力；二是工程建設(shè)項(xiàng)目往往涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益，防止建設(shè)單位以權(quán)謀私、濫用權(quán)利。相應(yīng)地，評(píng)標(biāo)委員會(huì)承擔(dān)了提供技術(shù)、經(jīng)濟(jì)咨詢和代表公共利益的雙重職能。
小結(jié)：通過(guò)對(duì)我國(guó)評(píng)標(biāo)制度歷史軌跡的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，市場(chǎng)主體逐步發(fā)展成熟，政府則逐步從微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中撤出，不參與評(píng)標(biāo)和定標(biāo)決策。政府的職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫?、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)督管理。
二、當(dāng)前評(píng)標(biāo)制度中存在的問(wèn)題
當(dāng)前以“法定代理、隨機(jī)產(chǎn)生、專家主導(dǎo)”為主要特征的評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度已經(jīng)實(shí)施了十幾年，在約束建設(shè)單位的權(quán)力方面發(fā)揮了一定作用，但當(dāng)前實(shí)踐中顯露出的問(wèn)題表明，這項(xiàng)制度已經(jīng)偏離了當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的初衷。主要問(wèn)題如下：
1.建設(shè)單位和評(píng)標(biāo)委員會(huì)權(quán)力、責(zé)任失衡的矛盾
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，建設(shè)單位的法人主體地位得到了逐步落實(shí)，招標(biāo)人需要為項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)法人責(zé)任，而當(dāng)前的法律卻將招標(biāo)采購(gòu)中最重要的決策權(quán)——評(píng)標(biāo)權(quán)從招標(biāo)人處剝離殆盡。隨機(jī)抽取的外部專家擁有至高無(wú)上的權(quán)力，但沒(méi)有配置與權(quán)力匹配的責(zé)任，致使個(gè)別評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)時(shí)恣意妄為，有些項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果甚至“草菅人命”，個(gè)別項(xiàng)目評(píng)標(biāo)的隨意性造成招標(biāo)人和/或投標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的質(zhì)疑。這種制度安排動(dòng)搖了招標(biāo)投標(biāo)制度的基礎(chǔ)——項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，無(wú)人負(fù)責(zé)可能對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成更大的不公正。
2.評(píng)審標(biāo)的和專家專業(yè)不匹配的矛盾
評(píng)審標(biāo)的生產(chǎn)和提供可能涉及多個(gè)專業(yè)、學(xué)科和領(lǐng)域。以一支簡(jiǎn)單的鉛筆為例，筆桿要用到選材、切割、烘干等方面的知識(shí)；筆芯的原料涉及到石墨及粘土混合的配方，在精煉過(guò)程中，還要用到氫氧化銨。然后，要添加增濕劑，比如經(jīng)過(guò)磺酸鹽處理的油脂，再烘烤數(shù)個(gè)小時(shí)。為了提高其強(qiáng)度和順滑性，還要用一種滾熱包含固體石蠟的混合物處理鉛筆芯；鉛筆桿上需要涂多層漆；標(biāo)簽是炭黑跟樹(shù)脂加熱混合而形成的一張薄膜；金屬箍是黃銅的，金屬箍上的黑圈是黑鎳；鉛筆頭頂?shù)南鹌ぶ衅鸩脸饔玫某煞纸凶觥傲蚧湍z”，是菜籽油跟氯化硫進(jìn)行化學(xué)反應(yīng)制造出來(lái)的，橡膠則起粘合的作用……關(guān)于鉛筆制造的知識(shí)，很難說(shuō)誰(shuí)比誰(shuí)多一些，只是大家知道的知識(shí)的類型不同而已。現(xiàn)代高等教育的專業(yè)知識(shí)劃分過(guò)細(xì)，而社會(huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)則會(huì)橫跨多個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域。每次采購(gòu)的特點(diǎn)和面臨的主要矛盾各有不同，隨機(jī)產(chǎn)生的專家難以滿足評(píng)標(biāo)的實(shí)際需求。專業(yè)和產(chǎn)品之間結(jié)構(gòu)性的矛盾造成在一些評(píng)標(biāo)中出現(xiàn)了假行家，假專家評(píng)標(biāo)造成招標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果可信度的質(zhì)疑。
3.滿足評(píng)審程序所需要的時(shí)間和專家業(yè)余時(shí)間有限不對(duì)等的矛盾
我國(guó)的人力資源管理大多屬于單位所有制，評(píng)標(biāo)工作量不屬于單位對(duì)專家本人工作量考核的范圍，也和所屬單位利益無(wú)關(guān)。評(píng)標(biāo)時(shí)間的業(yè)余性，造成專家把應(yīng)當(dāng)認(rèn)真閱讀的招投標(biāo)文件當(dāng)作字典翻一番，匆匆打分完事。因此，盡管《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定“三分之一專家認(rèn)為需要延長(zhǎng)評(píng)標(biāo)時(shí)間時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)”，但這一規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。因?yàn)閷＜易鳛楸締挝粯I(yè)務(wù)骨干，一般不可能長(zhǎng)時(shí)間去評(píng)標(biāo)，這種時(shí)間不對(duì)等的矛盾造成招標(biāo)人對(duì)評(píng)審結(jié)果可靠性的質(zhì)疑。
4.專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和運(yùn)營(yíng)管理脫節(jié)的矛盾
目前的專家?guī)鞂擂蔚爻蔀榱藢＜彝ㄓ嶄洝ｈb于專家單位所有制的屬性，社會(huì)或?qū)＜規(guī)鞂?duì)專家的管理缺乏約束和激勵(lì)，法律法規(guī)的相關(guān)要求難以落實(shí)。評(píng)標(biāo)專家?guī)齑鎸＜业娜嫘院鸵痪€評(píng)標(biāo)專家?guī)斓募行悦?，催生了一批“影子專家”（指名字在專家?guī)靸?nèi)，但極少參與評(píng)標(biāo)的專家）和一批“評(píng)標(biāo)專業(yè)戶”（指專門以評(píng)標(biāo)為主業(yè)的專家），嚴(yán)重影響了評(píng)標(biāo)質(zhì)量。
三、改革評(píng)標(biāo)制度的建議
當(dāng)前的評(píng)標(biāo)制度是法律設(shè)計(jì)用來(lái)限制招標(biāo)人濫用“意思自治”的規(guī)則，其構(gòu)成和法律效果均為法定。由于標(biāo)的涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益，并鑒于其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)屬性，因此通過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行澄清、評(píng)審，在此基礎(chǔ)上推薦符合國(guó)家和社會(huì)公共利益并對(duì)招標(biāo)人有法律約束力的中標(biāo)候選人。這種制度設(shè)計(jì)都體現(xiàn)了公法規(guī)制的屬性。
作為建設(shè)單位在市場(chǎng)中以競(jìng)爭(zhēng)性方式尋找合同相對(duì)人的過(guò)程，招標(biāo)投標(biāo)在本質(zhì)上依然是一種民事法律關(guān)系，最終由招標(biāo)人承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任，故而其應(yīng)以“意思自治”作為基本的調(diào)整原則。有鑒于此，招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法就不代表招標(biāo)人內(nèi)心意思。順理成章，自然也就不得以其作為評(píng)標(biāo)依據(jù)，體現(xiàn)了法律的私法屬性。
從表面上看，公法的介入似乎限制了招標(biāo)人的契約自由，但實(shí)質(zhì)上，公法規(guī)范的目的是要真正建立反映商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律的市場(chǎng)秩序，其目標(biāo)和招標(biāo)人所追求的真正的內(nèi)心意思是一致的。因?yàn)橹挥性谝?guī)范的市場(chǎng)秩序下，真正的契約自由才得以保障。所以私權(quán)永遠(yuǎn)是抵御公權(quán)濫用的最后一道防線，公法規(guī)制與私權(quán)自治兩者相輔相成、相得益彰。
當(dāng)前評(píng)標(biāo)制度出現(xiàn)問(wèn)題的原因在于制度設(shè)計(jì)中相關(guān)當(dāng)事人責(zé)任、權(quán)利的偏離，而相關(guān)的建議也以設(shè)計(jì)權(quán)責(zé)對(duì)等的制度為基本原則。
1.近期建議
首先，逐步規(guī)范、整合專家?guī)熨Y源，改變目前零散、分散、各自為政的專家?guī)旃芾砀窬?。取消所謂的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專家?guī)欤@只是政府專家?guī)旖⒅暗倪^(guò)渡產(chǎn)物，而不應(yīng)該成為發(fā)展方向。在實(shí)際操作中，由于缺乏有效監(jiān)管和專職專家的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專家?guī)焱蔀椴灰?guī)范評(píng)審活動(dòng)的幫兇。然后，逐步建立跨地區(qū)、跨行業(yè)（指的不是采購(gòu)標(biāo)的物所屬行業(yè)，而是不同資金來(lái)源、不同隸屬關(guān)系的項(xiàng)目）的統(tǒng)一專家?guī)欤档蛯＜規(guī)旃芾淼纳鐣?huì)總成本，提高專家?guī)旃芾硭健?
其次，加強(qiáng)對(duì)專家的培訓(xùn)與管理，完善、加強(qiáng)專家考核、評(píng)估系統(tǒng)。目前，專家?guī)斓慕⒑途S護(hù)存在著重建立、輕管理、重使用、輕評(píng)估的普遍現(xiàn)象。一個(gè)金額巨大的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，可能因?yàn)閹装僭膶＜屹M(fèi)就喪失了公平、公正的評(píng)審過(guò)程和科學(xué)擇優(yōu)的評(píng)審結(jié)果。應(yīng)建立責(zé)任追究制度，加大評(píng)標(biāo)專家的違約成本。通過(guò)培訓(xùn)和考核從整體上提高評(píng)審專家的業(yè)務(wù)水平和道德水平，把專業(yè)水平低下、道德敗壞的人員清除出專家隊(duì)伍，激勵(lì)德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀專家更多地參與評(píng)標(biāo)工作，并且以參加評(píng)標(biāo)工作為榮。
第三，引導(dǎo)招標(biāo)人提高招標(biāo)文件編寫的質(zhì)量。招標(biāo)人能否有愛(ài)好或偏好？筆者的答案是：能！但是筆者同時(shí)認(rèn)為招標(biāo)人的愛(ài)好和偏好的表現(xiàn)形式是對(duì)標(biāo)的物的功能、性能、質(zhì)量、交貨期（以貨物采購(gòu)為例）等方面的要求和描述，而不是表現(xiàn)在對(duì)標(biāo)的物由誰(shuí)來(lái)提供方面。在表現(xiàn)的時(shí)機(jī)上，其愛(ài)好和偏好（嚴(yán)格講應(yīng)稱作技術(shù)需求、經(jīng)濟(jì)需求和管理需求）應(yīng)以書(shū)面形式明確無(wú)誤地體現(xiàn)在招標(biāo)文件中，而不是體現(xiàn)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中。通過(guò)編制科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)文件，尤其是其中的評(píng)標(biāo)辦法，限制評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán)。這是招標(biāo)工作公開(kāi)原則和科學(xué)擇優(yōu)原則的具體體現(xiàn)。
2.遠(yuǎn)期建議
現(xiàn)代意義上的招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)入中國(guó)已經(jīng)30多年了，包括建設(shè)單位、承包人、行業(yè)主管部門以及社會(huì)各界對(duì)于招標(biāo)這一采購(gòu)方式的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了從不熟悉到熟悉的過(guò)程。招標(biāo)作為一種采購(gòu)方式，已經(jīng)走下了最初神秘而神圣的神壇，在很多地方演變成了形式主義的流程。甚至在個(gè)別領(lǐng)域，已經(jīng)成為通過(guò)合法程序掩蓋不法目的的遮羞布。只要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有采購(gòu)，只要采購(gòu)還是由人來(lái)完成，各方主體的博弈就還會(huì)繼續(xù)。
第一，將評(píng)標(biāo)權(quán)逐步回歸建設(shè)單位。
十八屆二中全會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能。處理好政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、中央和地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
隨著建設(shè)單位法人責(zé)任意識(shí)的提高，考核和績(jī)效評(píng)估制度和責(zé)任追究制度的陸續(xù)完善，應(yīng)當(dāng)逐步將采購(gòu)權(quán)還給招標(biāo)人。評(píng)標(biāo)專家或評(píng)標(biāo)委員會(huì)未來(lái)的主要作用是咨詢，為招標(biāo)人提供技術(shù)、經(jīng)濟(jì)或法律方面的建議，提高招標(biāo)人決策的水平和質(zhì)量。而是否聘請(qǐng)?jiān)u標(biāo)專家，聘請(qǐng)什么樣的專家，是否以及如何采納專家的咨詢意見(jiàn)，將完全取決于采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和采購(gòu)人的自身的能力。
第二，設(shè)計(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)并能解決突出問(wèn)題的采購(gòu)制度。
制度構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。采購(gòu)制度是決定資金支出效果的重要因素。一個(gè)國(guó)家應(yīng)當(dāng)推行什么樣的采購(gòu)制度，取決于這個(gè)國(guó)家所處的歷史時(shí)期和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別要解決當(dāng)時(shí)所面臨的突出問(wèn)題。當(dāng)我們站在宏觀的角度評(píng)價(jià)一項(xiàng)采購(gòu)制度的時(shí)候，不能脫離制度實(shí)施的歷史階段和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，也不能要求它面面俱到，而要看它是否有助于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)。就我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境而言，打擊和預(yù)防腐敗的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。目前的評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度的決策機(jī)制對(duì)于打擊腐敗發(fā)揮了一定的作用。但值得注意的是，這種制度安排并不是沒(méi)有代價(jià)的。一是追求公平，可能會(huì)犧牲效率；二是“符合程序”與“結(jié)果滿意”并不能劃等號(hào)。以美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)為例，在制度建設(shè)的初期，將公開(kāi)招標(biāo)視為競(jìng)爭(zhēng)性最強(qiáng)的采購(gòu)方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步、公眾素質(zhì)和采購(gòu)人能力的提高，后來(lái)將競(jìng)爭(zhēng)性談判視為和公開(kāi)招標(biāo)具有同等競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)方式。可以預(yù)見(jiàn)的是：今后我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方式、采購(gòu)方式、決策機(jī)制也應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而適時(shí)地進(jìn)行改革。
來(lái)源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：趙勇 李漢文 （作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所）
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一、我國(guó)評(píng)標(biāo)制度的歷史軌跡
1.第一階段（1949~1978）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段
1979年之前，我國(guó)一直實(shí)行高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府依靠指令性計(jì)劃進(jìn)行資源配置和調(diào)節(jié)社會(huì)再生產(chǎn)的主要活動(dòng)。對(duì)于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，從項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)直到建設(shè)資金的分配及建設(shè)、承包主體的選擇，都是由政府決定。企業(yè)在指令性計(jì)劃的禁錮下，沒(méi)有自主權(quán)，也缺乏激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力。在這一時(shí)期，沒(méi)有也不需要建立招標(biāo)投標(biāo)制度，評(píng)標(biāo)委員會(huì)更是無(wú)從說(shuō)起。
2.第二階段（1979~1983）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔階段
1979年陳云同志提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的方針，主張國(guó)民經(jīng)濟(jì)中部分產(chǎn)品的生產(chǎn)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，作為有益的補(bǔ)充。1982年9月黨的十二大報(bào)告提出正確貫徹“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的方針。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍然是資源配置的主體，市場(chǎng)起到拾遺補(bǔ)缺的作用，只在非關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)發(fā)揮補(bǔ)充作用。
在工程建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院于1980年10月發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，第一次提出“對(duì)于一些適于承包的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可以試行招標(biāo)、投標(biāo)的辦法”，為招標(biāo)投標(biāo)制度提供了政策依據(jù)。
1982年，魯布革水電站引水系統(tǒng)成為我國(guó)第一個(gè)按照世界銀行規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目管理的工程，采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式選擇總承包單位。當(dāng)時(shí)對(duì)報(bào)價(jià)前三名的投標(biāo)人進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)審，評(píng)標(biāo)工作的決策單位為原經(jīng)貿(mào)部和水電部組成的協(xié)調(diào)小組，具體工作機(jī)關(guān)為水電總局為主的評(píng)價(jià)小組，參加單位還包括魯布革工程管理局、昆明水電勘察設(shè)計(jì)院、水電總局有關(guān)處室以及澳大利亞SMFC咨詢組。
在這一時(shí)期的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，招標(biāo)投標(biāo)還不是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的主要方式，招標(biāo)投標(biāo)僅在少量的世界銀行貸款等外資項(xiàng)目中被引入中國(guó)。當(dāng)時(shí)采用集體評(píng)議的方法，評(píng)選出中標(biāo)候選人，報(bào)請(qǐng)上級(jí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)批準(zhǔn)。那時(shí)還沒(méi)有項(xiàng)目建設(shè)單位的概念，無(wú)論負(fù)責(zé)具體評(píng)標(biāo)工作的評(píng)標(biāo)小組，還是負(fù)責(zé)最終決策的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，都是由政府主導(dǎo)。
3.第三階段（1983~1999）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合階段
1984年10月，十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。從此不再將資源配置方式與經(jīng)濟(jì)體制掛鉤，這是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論的重大突破，為建立與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)奠定了理論基礎(chǔ)。
1983年6月原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《建筑安裝工程招標(biāo)投標(biāo)試行辦法》，是我國(guó)第一部規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的部門規(guī)章，開(kāi)啟了我國(guó)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)法律制度的先河。其中規(guī)定:“由招標(biāo)單位會(huì)同建設(shè)主管部門和建設(shè)銀行綜合分析各標(biāo)函，決定中標(biāo)單位”、“參加決標(biāo)的各方，如發(fā)生意見(jiàn)分歧時(shí)，由建設(shè)主管部門裁決”。
1984年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》中提出了“大力推行工程招標(biāo)承包制，改革單純用行政手段分配建設(shè)任務(wù)的老辦法，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，由發(fā)包單位擇優(yōu)選定勘察設(shè)計(jì)單位、建筑安裝企業(yè)”，而評(píng)標(biāo)、定標(biāo)工作“由招標(biāo)單位邀請(qǐng)項(xiàng)目主管部門、基建綜合部門、建設(shè)銀行參加審查”。1985年《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》也規(guī)定：“大中型建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程由招標(biāo)單位組織投標(biāo)企業(yè)并邀請(qǐng)項(xiàng)目主管部門、基建綜合部門、建設(shè)銀行參加評(píng)標(biāo)、定標(biāo)。”
通過(guò)這些“招標(biāo)單位”、“發(fā)包單位”的措辭可以看出，“建設(shè)單位”的概念在這一時(shí)期已經(jīng)浮出水面，而且評(píng)標(biāo)與定標(biāo)的兩級(jí)評(píng)標(biāo)制度也顯露了雛形。
而在同一時(shí)期，以利用外資為主的機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口領(lǐng)域則參照世界銀行的做法，開(kāi)始了評(píng)標(biāo)、定標(biāo)權(quán)合二為一的實(shí)踐。1986年7月國(guó)家經(jīng)委發(fā)布并實(shí)施了《申請(qǐng)進(jìn)口設(shè)備國(guó)內(nèi)招標(biāo)暫行辦法》。其中規(guī)定：“招標(biāo)公司根據(jù)招標(biāo)設(shè)備的特點(diǎn)組建評(píng)標(biāo)小組，吸收有關(guān)的技術(shù)、生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家和其它有關(guān)方面的代表參加”、“評(píng)標(biāo)工作由評(píng)標(biāo)小組組織進(jìn)行，評(píng)標(biāo)小組對(duì)定標(biāo)享有決定權(quán)”。
關(guān)于評(píng)標(biāo)小組的構(gòu)成。北京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)1989年頒布了《北京市建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》其中規(guī)定：“國(guó)家（市）重點(diǎn)工程、重要工程、中外合資工程、大型技術(shù)復(fù)雜的工程評(píng)標(biāo)小組由7~9人組成。其中，建設(shè)單位3人，上級(jí)主管部門1~2人，被邀請(qǐng)部門各1人，其他一般性工程評(píng)標(biāo)小組5~7人，由建設(shè)單位的招標(biāo)班子和上級(jí)主管部門代表組成”、“評(píng)標(biāo)小組成員除行政領(lǐng)導(dǎo)外，應(yīng)有與招標(biāo)工程技術(shù)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)人員，市或區(qū)、縣招標(biāo)辦不參加評(píng)標(biāo)小組”。
關(guān)于利益沖突。原物資部于1991年印發(fā)的《建設(shè)工程設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)管理試行辦法》中規(guī)定:“為保證評(píng)標(biāo)工作的公正性、權(quán)威性，招標(biāo)單位在實(shí)施招標(biāo)時(shí)應(yīng)組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)（或評(píng)標(biāo)小組），負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)定標(biāo)工作。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)由專家、設(shè)備需方、招標(biāo)單位以及有關(guān)部門的代表組成，與投標(biāo)單位有直接經(jīng)濟(jì)關(guān)系（財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或股份關(guān)系）的單位人員不參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)?！?
關(guān)于評(píng)標(biāo)時(shí)間。湖北省人民政府于1993年發(fā)布的《湖北省建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中規(guī)定：“大中型項(xiàng)目不得超過(guò)十五日，其他項(xiàng)目不得超過(guò)七日”。
在這一時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目與日俱增，政府在招標(biāo)活動(dòng)中所起的作用由直接主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛山ㄔO(shè)單位牽頭組織，政府參與并負(fù)責(zé)最后的審批。評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的概念以及評(píng)標(biāo)小組與評(píng)標(biāo)委員會(huì)的概念都沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分。建設(shè)單位總體上擁有較大的決策權(quán)，但相應(yīng)的考核、績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度卻沒(méi)有建立。在權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等的情況下，建設(shè)單位明招暗定、虛假招標(biāo)的情況屢見(jiàn)不鮮，發(fā)生了許多惡性的工程質(zhì)量事故。
政府部門為了規(guī)范和約束建設(shè)單位的權(quán)力，采用了抽簽制和限制建設(shè)單位在評(píng)標(biāo)小組中人數(shù)比例的做法。如，《陜西省建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施程序的規(guī)定》(1995年)中規(guī)定：“建設(shè)單位成員不超過(guò)三分之一”；《山西省建筑工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（1995年）中規(guī)定：“參加定標(biāo)的人員，由招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)從評(píng)標(biāo)組織的全部人員中抽簽決定，其中招標(biāo)單位的人員不得超過(guò)三分之一”；《<山東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例>實(shí)施細(xì)則》(1998年)中規(guī)定：“建設(shè)單位參加評(píng)標(biāo)組織的人員不得超過(guò)總?cè)藬?shù)的30％”；《貴陽(yáng)市建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（1998年）中規(guī)定：“評(píng)標(biāo)定標(biāo)小組由招標(biāo)單位及有關(guān)方面的專家組成，人數(shù)為5至11人，其中工程技術(shù)人員不得少于80％”。
這一時(shí)期工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問(wèn)題是建筑市場(chǎng)混亂、企業(yè)管理能力不強(qiáng)、工程質(zhì)量差、工程造價(jià)高，而評(píng)標(biāo)制度中的問(wèn)題是建設(shè)單位權(quán)力過(guò)大。各地、各行業(yè)針對(duì)評(píng)標(biāo)制度進(jìn)行了大量的探索，包括通過(guò)提高評(píng)標(biāo)專家的專業(yè)性、評(píng)委抽簽制和限制建設(shè)單位的人員比例等做法。這些地方和部門的規(guī)章與規(guī)定中關(guān)于評(píng)標(biāo)的內(nèi)容成為《招標(biāo)投標(biāo)法》的基礎(chǔ)性文件。
4.第四階段（2000年至今）：規(guī)范評(píng)標(biāo)階段
2000年生效的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)法投標(biāo)法》對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的條件、人數(shù)、產(chǎn)生辦法、責(zé)任義務(wù)、評(píng)標(biāo)依據(jù)等方面做出了的詳細(xì)的規(guī)定：“評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為五人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二”、“專家應(yīng)當(dāng)從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級(jí)職稱或者具有同等專業(yè)水平，由招標(biāo)人從國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門提供的專家名冊(cè)或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定；一般招標(biāo)項(xiàng)目可以采取隨機(jī)抽取方式，特殊招標(biāo)項(xiàng)目可以由招標(biāo)人直接確定”、“與投標(biāo)人有利害關(guān)系的人不得進(jìn)入相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)委員會(huì)；已經(jīng)進(jìn)入的應(yīng)當(dāng)更換”、“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)保密”、“評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較”。與此同時(shí)，該法還將定標(biāo)權(quán)明確賦予招標(biāo)人：“招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書(shū)面評(píng)標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人，招標(biāo)人也可以授權(quán)評(píng)標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人。”
一方面，招標(biāo)人承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任，在編制招標(biāo)文件中，由其依法制訂選擇標(biāo)的之規(guī)則，但不能隨心所欲地選擇合同相對(duì)人，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由法律強(qiáng)制規(guī)定了其組建及評(píng)標(biāo)程序，所以評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)利是法律賦予的。作為抽象的法律制度，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)活動(dòng)可以視為一種法定代理行為。
另一方面，作為具體的民事行為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)中的評(píng)標(biāo)專家，除特殊項(xiàng)目經(jīng)法定程序由招標(biāo)人確定外，主要都是招標(biāo)人通過(guò)隨機(jī)抽取來(lái)確定的。這里強(qiáng)調(diào)的是法律所體現(xiàn)的公開(kāi)、公平、公正理念。即，要求評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀、公正地對(duì)投標(biāo)文件提出評(píng)審意見(jiàn)，招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法不得作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)。這樣，由招標(biāo)人制訂規(guī)則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)執(zhí)行規(guī)則，期望實(shí)現(xiàn)二者的相互制約。當(dāng)前制度安排的理論假設(shè)有兩個(gè)：一是由于評(píng)標(biāo)工作具有復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟(jì)屬性，建設(shè)單位缺乏相應(yīng)的能力；二是工程建設(shè)項(xiàng)目往往涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益，防止建設(shè)單位以權(quán)謀私、濫用權(quán)利。相應(yīng)地，評(píng)標(biāo)委員會(huì)承擔(dān)了提供技術(shù)、經(jīng)濟(jì)咨詢和代表公共利益的雙重職能。
小結(jié)：通過(guò)對(duì)我國(guó)評(píng)標(biāo)制度歷史軌跡的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，市場(chǎng)主體逐步發(fā)展成熟，政府則逐步從微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中撤出，不參與評(píng)標(biāo)和定標(biāo)決策。政府的職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫?、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)督管理。
二、當(dāng)前評(píng)標(biāo)制度中存在的問(wèn)題
當(dāng)前以“法定代理、隨機(jī)產(chǎn)生、專家主導(dǎo)”為主要特征的評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度已經(jīng)實(shí)施了十幾年，在約束建設(shè)單位的權(quán)力方面發(fā)揮了一定作用，但當(dāng)前實(shí)踐中顯露出的問(wèn)題表明，這項(xiàng)制度已經(jīng)偏離了當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的初衷。主要問(wèn)題如下：
1.建設(shè)單位和評(píng)標(biāo)委員會(huì)權(quán)力、責(zé)任失衡的矛盾
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，建設(shè)單位的法人主體地位得到了逐步落實(shí)，招標(biāo)人需要為項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)法人責(zé)任，而當(dāng)前的法律卻將招標(biāo)采購(gòu)中最重要的決策權(quán)——評(píng)標(biāo)權(quán)從招標(biāo)人處剝離殆盡。隨機(jī)抽取的外部專家擁有至高無(wú)上的權(quán)力，但沒(méi)有配置與權(quán)力匹配的責(zé)任，致使個(gè)別評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)時(shí)恣意妄為，有些項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果甚至“草菅人命”，個(gè)別項(xiàng)目評(píng)標(biāo)的隨意性造成招標(biāo)人和/或投標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的質(zhì)疑。這種制度安排動(dòng)搖了招標(biāo)投標(biāo)制度的基礎(chǔ)——項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，無(wú)人負(fù)責(zé)可能對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成更大的不公正。
2.評(píng)審標(biāo)的和專家專業(yè)不匹配的矛盾
評(píng)審標(biāo)的生產(chǎn)和提供可能涉及多個(gè)專業(yè)、學(xué)科和領(lǐng)域。以一支簡(jiǎn)單的鉛筆為例，筆桿要用到選材、切割、烘干等方面的知識(shí)；筆芯的原料涉及到石墨及粘土混合的配方，在精煉過(guò)程中，還要用到氫氧化銨。然后，要添加增濕劑，比如經(jīng)過(guò)磺酸鹽處理的油脂，再烘烤數(shù)個(gè)小時(shí)。為了提高其強(qiáng)度和順滑性，還要用一種滾熱包含固體石蠟的混合物處理鉛筆芯；鉛筆桿上需要涂多層漆；標(biāo)簽是炭黑跟樹(shù)脂加熱混合而形成的一張薄膜；金屬箍是黃銅的，金屬箍上的黑圈是黑鎳；鉛筆頭頂?shù)南鹌ぶ衅鸩脸饔玫某煞纸凶觥傲蚧湍z”，是菜籽油跟氯化硫進(jìn)行化學(xué)反應(yīng)制造出來(lái)的，橡膠則起粘合的作用……關(guān)于鉛筆制造的知識(shí)，很難說(shuō)誰(shuí)比誰(shuí)多一些，只是大家知道的知識(shí)的類型不同而已。現(xiàn)代高等教育的專業(yè)知識(shí)劃分過(guò)細(xì)，而社會(huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)則會(huì)橫跨多個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域。每次采購(gòu)的特點(diǎn)和面臨的主要矛盾各有不同，隨機(jī)產(chǎn)生的專家難以滿足評(píng)標(biāo)的實(shí)際需求。專業(yè)和產(chǎn)品之間結(jié)構(gòu)性的矛盾造成在一些評(píng)標(biāo)中出現(xiàn)了假行家，假專家評(píng)標(biāo)造成招標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果可信度的質(zhì)疑。
3.滿足評(píng)審程序所需要的時(shí)間和專家業(yè)余時(shí)間有限不對(duì)等的矛盾
我國(guó)的人力資源管理大多屬于單位所有制，評(píng)標(biāo)工作量不屬于單位對(duì)專家本人工作量考核的范圍，也和所屬單位利益無(wú)關(guān)。評(píng)標(biāo)時(shí)間的業(yè)余性，造成專家把應(yīng)當(dāng)認(rèn)真閱讀的招投標(biāo)文件當(dāng)作字典翻一番，匆匆打分完事。因此，盡管《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定“三分之一專家認(rèn)為需要延長(zhǎng)評(píng)標(biāo)時(shí)間時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)”，但這一規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。因?yàn)閷＜易鳛楸締挝粯I(yè)務(wù)骨干，一般不可能長(zhǎng)時(shí)間去評(píng)標(biāo)，這種時(shí)間不對(duì)等的矛盾造成招標(biāo)人對(duì)評(píng)審結(jié)果可靠性的質(zhì)疑。
4.專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和運(yùn)營(yíng)管理脫節(jié)的矛盾
目前的專家?guī)鞂擂蔚爻蔀榱藢＜彝ㄓ嶄洝ｈb于專家單位所有制的屬性，社會(huì)或?qū)＜規(guī)鞂?duì)專家的管理缺乏約束和激勵(lì)，法律法規(guī)的相關(guān)要求難以落實(shí)。評(píng)標(biāo)專家?guī)齑鎸＜业娜嫘院鸵痪€評(píng)標(biāo)專家?guī)斓募行悦?，催生了一批“影子專家”（指名字在專家?guī)靸?nèi)，但極少參與評(píng)標(biāo)的專家）和一批“評(píng)標(biāo)專業(yè)戶”（指專門以評(píng)標(biāo)為主業(yè)的專家），嚴(yán)重影響了評(píng)標(biāo)質(zhì)量。
三、改革評(píng)標(biāo)制度的建議
當(dāng)前的評(píng)標(biāo)制度是法律設(shè)計(jì)用來(lái)限制招標(biāo)人濫用“意思自治”的規(guī)則，其構(gòu)成和法律效果均為法定。由于標(biāo)的涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益，并鑒于其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)屬性，因此通過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行澄清、評(píng)審，在此基礎(chǔ)上推薦符合國(guó)家和社會(huì)公共利益并對(duì)招標(biāo)人有法律約束力的中標(biāo)候選人。這種制度設(shè)計(jì)都體現(xiàn)了公法規(guī)制的屬性。
作為建設(shè)單位在市場(chǎng)中以競(jìng)爭(zhēng)性方式尋找合同相對(duì)人的過(guò)程，招標(biāo)投標(biāo)在本質(zhì)上依然是一種民事法律關(guān)系，最終由招標(biāo)人承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任，故而其應(yīng)以“意思自治”作為基本的調(diào)整原則。有鑒于此，招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法就不代表招標(biāo)人內(nèi)心意思。順理成章，自然也就不得以其作為評(píng)標(biāo)依據(jù)，體現(xiàn)了法律的私法屬性。
從表面上看，公法的介入似乎限制了招標(biāo)人的契約自由，但實(shí)質(zhì)上，公法規(guī)范的目的是要真正建立反映商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律的市場(chǎng)秩序，其目標(biāo)和招標(biāo)人所追求的真正的內(nèi)心意思是一致的。因?yàn)橹挥性谝?guī)范的市場(chǎng)秩序下，真正的契約自由才得以保障。所以私權(quán)永遠(yuǎn)是抵御公權(quán)濫用的最后一道防線，公法規(guī)制與私權(quán)自治兩者相輔相成、相得益彰。
當(dāng)前評(píng)標(biāo)制度出現(xiàn)問(wèn)題的原因在于制度設(shè)計(jì)中相關(guān)當(dāng)事人責(zé)任、權(quán)利的偏離，而相關(guān)的建議也以設(shè)計(jì)權(quán)責(zé)對(duì)等的制度為基本原則。
1.近期建議
首先，逐步規(guī)范、整合專家?guī)熨Y源，改變目前零散、分散、各自為政的專家?guī)旃芾砀窬?。取消所謂的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專家?guī)欤@只是政府專家?guī)旖⒅暗倪^(guò)渡產(chǎn)物，而不應(yīng)該成為發(fā)展方向。在實(shí)際操作中，由于缺乏有效監(jiān)管和專職專家的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專家?guī)焱蔀椴灰?guī)范評(píng)審活動(dòng)的幫兇。然后，逐步建立跨地區(qū)、跨行業(yè)（指的不是采購(gòu)標(biāo)的物所屬行業(yè)，而是不同資金來(lái)源、不同隸屬關(guān)系的項(xiàng)目）的統(tǒng)一專家?guī)欤档蛯＜規(guī)旃芾淼纳鐣?huì)總成本，提高專家?guī)旃芾硭健?
其次，加強(qiáng)對(duì)專家的培訓(xùn)與管理，完善、加強(qiáng)專家考核、評(píng)估系統(tǒng)。目前，專家?guī)斓慕⒑途S護(hù)存在著重建立、輕管理、重使用、輕評(píng)估的普遍現(xiàn)象。一個(gè)金額巨大的招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，可能因?yàn)閹装僭膶＜屹M(fèi)就喪失了公平、公正的評(píng)審過(guò)程和科學(xué)擇優(yōu)的評(píng)審結(jié)果。應(yīng)建立責(zé)任追究制度，加大評(píng)標(biāo)專家的違約成本。通過(guò)培訓(xùn)和考核從整體上提高評(píng)審專家的業(yè)務(wù)水平和道德水平，把專業(yè)水平低下、道德敗壞的人員清除出專家隊(duì)伍，激勵(lì)德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀專家更多地參與評(píng)標(biāo)工作，并且以參加評(píng)標(biāo)工作為榮。
第三，引導(dǎo)招標(biāo)人提高招標(biāo)文件編寫的質(zhì)量。招標(biāo)人能否有愛(ài)好或偏好？筆者的答案是：能！但是筆者同時(shí)認(rèn)為招標(biāo)人的愛(ài)好和偏好的表現(xiàn)形式是對(duì)標(biāo)的物的功能、性能、質(zhì)量、交貨期（以貨物采購(gòu)為例）等方面的要求和描述，而不是表現(xiàn)在對(duì)標(biāo)的物由誰(shuí)來(lái)提供方面。在表現(xiàn)的時(shí)機(jī)上，其愛(ài)好和偏好（嚴(yán)格講應(yīng)稱作技術(shù)需求、經(jīng)濟(jì)需求和管理需求）應(yīng)以書(shū)面形式明確無(wú)誤地體現(xiàn)在招標(biāo)文件中，而不是體現(xiàn)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中。通過(guò)編制科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)文件，尤其是其中的評(píng)標(biāo)辦法，限制評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán)。這是招標(biāo)工作公開(kāi)原則和科學(xué)擇優(yōu)原則的具體體現(xiàn)。
2.遠(yuǎn)期建議
現(xiàn)代意義上的招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)入中國(guó)已經(jīng)30多年了，包括建設(shè)單位、承包人、行業(yè)主管部門以及社會(huì)各界對(duì)于招標(biāo)這一采購(gòu)方式的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了從不熟悉到熟悉的過(guò)程。招標(biāo)作為一種采購(gòu)方式，已經(jīng)走下了最初神秘而神圣的神壇，在很多地方演變成了形式主義的流程。甚至在個(gè)別領(lǐng)域，已經(jīng)成為通過(guò)合法程序掩蓋不法目的的遮羞布。只要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就有采購(gòu)，只要采購(gòu)還是由人來(lái)完成，各方主體的博弈就還會(huì)繼續(xù)。
第一，將評(píng)標(biāo)權(quán)逐步回歸建設(shè)單位。
十八屆二中全會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能。處理好政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、中央和地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
隨著建設(shè)單位法人責(zé)任意識(shí)的提高，考核和績(jī)效評(píng)估制度和責(zé)任追究制度的陸續(xù)完善，應(yīng)當(dāng)逐步將采購(gòu)權(quán)還給招標(biāo)人。評(píng)標(biāo)專家或評(píng)標(biāo)委員會(huì)未來(lái)的主要作用是咨詢，為招標(biāo)人提供技術(shù)、經(jīng)濟(jì)或法律方面的建議，提高招標(biāo)人決策的水平和質(zhì)量。而是否聘請(qǐng)?jiān)u標(biāo)專家，聘請(qǐng)什么樣的專家，是否以及如何采納專家的咨詢意見(jiàn)，將完全取決于采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和采購(gòu)人的自身的能力。
第二，設(shè)計(jì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)并能解決突出問(wèn)題的采購(gòu)制度。
制度構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。采購(gòu)制度是決定資金支出效果的重要因素。一個(gè)國(guó)家應(yīng)當(dāng)推行什么樣的采購(gòu)制度，取決于這個(gè)國(guó)家所處的歷史時(shí)期和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別要解決當(dāng)時(shí)所面臨的突出問(wèn)題。當(dāng)我們站在宏觀的角度評(píng)價(jià)一項(xiàng)采購(gòu)制度的時(shí)候，不能脫離制度實(shí)施的歷史階段和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，也不能要求它面面俱到，而要看它是否有助于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)。就我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境而言，打擊和預(yù)防腐敗的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。目前的評(píng)標(biāo)委員會(huì)制度的決策機(jī)制對(duì)于打擊腐敗發(fā)揮了一定的作用。但值得注意的是，這種制度安排并不是沒(méi)有代價(jià)的。一是追求公平，可能會(huì)犧牲效率；二是“符合程序”與“結(jié)果滿意”并不能劃等號(hào)。以美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)為例，在制度建設(shè)的初期，將公開(kāi)招標(biāo)視為競(jìng)爭(zhēng)性最強(qiáng)的采購(gòu)方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步、公眾素質(zhì)和采購(gòu)人能力的提高，后來(lái)將競(jìng)爭(zhēng)性談判視為和公開(kāi)招標(biāo)具有同等競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)方式。可以預(yù)見(jiàn)的是：今后我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方式、采購(gòu)方式、決策機(jī)制也應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而適時(shí)地進(jìn)行改革。
來(lái)源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：趙勇 李漢文 （作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所）
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