服務(wù)需求與采購(gòu)方式如何實(shí)現(xiàn)縱向?qū)?yīng)
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發(fā)布日期：2013年12月16日
■ 本報(bào)記者 周琳娜 賈璐
全國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)視頻工作會(huì)議提出，在市場(chǎng)規(guī)范上，要從注重公平競(jìng)爭(zhēng)向完善市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變，明確需求特點(diǎn)、采購(gòu)方式，評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購(gòu)方式中的程序設(shè)計(jì)都要符合“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的原則要求。那么，對(duì)于目前深入推進(jìn)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而言，又該如何實(shí)現(xiàn)這種縱向?qū)?yīng)？就此問(wèn)題，本報(bào)記者采訪了多位業(yè)內(nèi)人士。
◎ 服務(wù)采購(gòu)需求界定“四難”當(dāng)頭
作為政府采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)踐起點(diǎn)，采購(gòu)需求的重要性不言而喻，但需求確定也絕非一件易事。特別是對(duì)于無(wú)形的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目而言，需求確定過(guò)程中出現(xiàn)“葫蘆僧判葫蘆案”，并不是什么奇聞。
“四難”當(dāng)頭
“與貨物類(lèi)項(xiàng)目相比，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目具有無(wú)形性、無(wú)法存儲(chǔ)性、易變性等屬性?！苯邮苡浾卟稍L的專(zhuān)家均認(rèn)為，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目自身特性決定了其需求界定過(guò)程的復(fù)雜性，要制定出符合完整性、統(tǒng)一性、合規(guī)性、政策性目標(biāo)的需求，存在許多現(xiàn)實(shí)難題。
一是描述難。某政府采購(gòu)中心業(yè)務(wù)人員向記者介紹說(shuō)，他們?cè)拥侥承袠I(yè)的一個(gè)“管理政策研究、宣傳服務(wù)”項(xiàng)目的采購(gòu)委托，雖然也曾做過(guò)物業(yè)、保潔等服務(wù)采購(gòu)，但像這種更為“看不見(jiàn)、摸不著”的采購(gòu)項(xiàng)目需求如何描述，讓他們深感無(wú)從下手。記者了解到，相比于貨物采購(gòu)，服務(wù)采購(gòu)普遍存在需求難描述的情況，其中尤以設(shè)計(jì)類(lèi)、研發(fā)類(lèi)、課題類(lèi)等項(xiàng)目為甚。
二是指標(biāo)量化難。與貨物采購(gòu)相比，服務(wù)類(lèi)采購(gòu)指標(biāo)普遍難量化，不過(guò)，其中有一部分可以借助行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)做到近似量化，而另一部分則完全“說(shuō)不出個(gè)長(zhǎng)短大小”，更別提實(shí)現(xiàn)數(shù)字量化。
三是定價(jià)難。有些服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目本身就很新穎，市場(chǎng)化程度不高，價(jià)位大概在什么水平缺乏參照物；而有些服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，則壓根兒連需求量、服務(wù)對(duì)象都不確定，比如政府購(gòu)買(mǎi)公益性培訓(xùn)，那就更難以定價(jià)了。
四是落實(shí)政策難。在貨物采購(gòu)中，許多貨物自身就滿足環(huán)保、節(jié)能等政策功能；但在服務(wù)采購(gòu)中，服務(wù)提供過(guò)程（比如會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)）很難直接體現(xiàn)政府采購(gòu)政策要求，要想實(shí)現(xiàn)政策功能，只能如中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎所說(shuō)，在服務(wù)采購(gòu)中，將政策功能滲透進(jìn)對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的特定要求上。
需求分類(lèi)的考驗(yàn)
“需求分類(lèi)是需求管理或需求建立的基礎(chǔ)條件?！焙Ｄ戏频峡苏袠?biāo)咨詢(xún)有限公司彭時(shí)明認(rèn)為。然而，服務(wù)需求的個(gè)性化特征，也讓需求分類(lèi)成為一件麻煩事。
廣東省《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》依照不同的功能，將政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)劃分為社會(huì)公共服務(wù)與管理事項(xiàng)和履行職責(zé)所需要的服務(wù)事項(xiàng)兩大類(lèi)。其中一級(jí)目錄共5項(xiàng)，分別為基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等。以一級(jí)目錄為主干，再進(jìn)一步細(xì)分為49項(xiàng)二級(jí)目錄、262項(xiàng)三級(jí)目錄。
但是，這種分類(lèi)方法是從部門(mén)職能角度進(jìn)行劃分，并不是以滿足政府采購(gòu)實(shí)際監(jiān)管和操作需要為目標(biāo)的需求分類(lèi)。為此，黑龍江省政府采購(gòu)中心主任張永平建議可將政府采購(gòu)需求從應(yīng)用領(lǐng)域上分為公共需求、專(zhuān)業(yè)需求（特種專(zhuān)業(yè)需求和一般專(zhuān)業(yè)需求）、政府辦公需求來(lái)進(jìn)行分別管理。彭時(shí)明建議，把政府采購(gòu)需求按其性質(zhì)分為消費(fèi)類(lèi)需求、職能類(lèi)需求、公益類(lèi)需求和建設(shè)類(lèi)需求等，每個(gè)類(lèi)別下列出具體的品目，再按各種需求的特點(diǎn)分別制定、管理。
此外，也有人建議，應(yīng)按照采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的縱向?qū)?yīng)關(guān)系，將采購(gòu)需求分類(lèi)與采購(gòu)方式掛鉤，在此基礎(chǔ)上可將服務(wù)項(xiàng)目按照需求劃分為易于量化和不易量化兩類(lèi)分別管理。
◎ 需求特點(diǎn)決定采購(gòu)方式
聲勢(shì)日漲的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，猶如打開(kāi)了一個(gè)萬(wàn)花筒。滿眼繁雜，政府采購(gòu)如何抽絲剝繭，選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)采購(gòu)目標(biāo)？
需求易量化 選擇成熟采購(gòu)方式
盡管服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目種類(lèi)繁雜，但廣東省某政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，它們大體可以分為需求易量化和不易量化兩類(lèi)，而如何選擇采購(gòu)方式，也可以以此為角度去尋求解決方案。
該負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，所謂易量化，是指那些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、市場(chǎng)發(fā)育較為成熟和規(guī)范的項(xiàng)目，例如物業(yè)管理等黨政機(jī)關(guān)自身運(yùn)行服務(wù)的項(xiàng)目，市場(chǎng)資源豐富，可比因素單一，因此在采購(gòu)方式選擇上也比較簡(jiǎn)單。
深圳市財(cái)政委政府采購(gòu)辦公室工作人員汪泳認(rèn)為，既然標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，公開(kāi)招標(biāo)就是很好的選擇，但要避免步入“低價(jià)者得”的操作誤區(qū)，并且注意合理使用綜合評(píng)分法，合理設(shè)置各項(xiàng)評(píng)審因素及其分值，不能設(shè)置與服務(wù)質(zhì)量好壞無(wú)關(guān)的分值。
河北省滄州市政府采購(gòu)中心某工作人員提出，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上要注意價(jià)格權(quán)重不宜過(guò)大并加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目方案的考核。“因?yàn)轫?xiàng)目方案是服務(wù)供應(yīng)商對(duì)自身服務(wù)的描述和承諾，性質(zhì)上接近于貨物類(lèi)供應(yīng)商技術(shù)響應(yīng)和商務(wù)響應(yīng)的綜合，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大對(duì)項(xiàng)目方案的考核力度?！痹摴ぷ魅藛T還補(bǔ)充說(shuō)：“也可以增加現(xiàn)場(chǎng)演示或現(xiàn)場(chǎng)陳述的考核，這有助于參與供應(yīng)商展示自己的服務(wù)理念和服務(wù)特色?！?
需求難量化 創(chuàng)新采購(gòu)方式
“事實(shí)上，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的內(nèi)容大多是不易標(biāo)準(zhǔn)化的，需求難以提出甚至根本提不出的項(xiàng)目大量存在?！蓖粲菊f(shuō)，有些項(xiàng)目如設(shè)計(jì)方案、課題研究等，它們的需求是由市場(chǎng)提供的，根本無(wú)法提出，這時(shí)候就要在不違反現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下，遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)則，創(chuàng)新采購(gòu)方式?？梢越梃b西方理念，把主動(dòng)權(quán)交給市場(chǎng)。例如，可以采取兩階段評(píng)審法。首先向供應(yīng)商征集需求，通過(guò)第一階段的評(píng)審確定最合適的方案，然后讓供應(yīng)商針對(duì)此方案進(jìn)行投標(biāo)。
河北省秦皇島市財(cái)政局工作人員也認(rèn)為，這種先確立明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)的二階段評(píng)審法適用于執(zhí)行操作難度大、難以用一種操作模式去實(shí)施的項(xiàng)目，比如貨物、工程和服務(wù)的結(jié)合體項(xiàng)目。
對(duì)于如何創(chuàng)新采購(gòu)方式，2013年全國(guó)政府采購(gòu)工作網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議也給出了答案：對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)設(shè)備和購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等難以明確需求的項(xiàng)目，應(yīng)從制度上明確采取競(jìng)爭(zhēng)性談判方式開(kāi)展采購(gòu)。對(duì)此，某業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判可以了解社會(huì)上到底有什么服務(wù)，同時(shí)可以讓市場(chǎng)主體提供更好的方式和條件。
記者在采訪中了解到，許多地方常常采取單一來(lái)源采購(gòu)方式實(shí)施部分服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目。某地政府采購(gòu)中心相關(guān)工作人員解釋說(shuō)，一方面是因?yàn)檫@些項(xiàng)目市場(chǎng)發(fā)育不成熟，供應(yīng)商有限，例如網(wǎng)絡(luò)租賃等；另一方面是因?yàn)槌艘揽炕ヂ?lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊技術(shù)提供的服務(wù)項(xiàng)目外，大多數(shù)服務(wù)項(xiàng)目的異地可貿(mào)易性弱，例如社區(qū)文體服務(wù)等。本地供應(yīng)商稀缺、異地供應(yīng)商考慮到交易成本不參與投標(biāo)，這很容易導(dǎo)致投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量不足，有時(shí)也只能用單一來(lái)源的方式采購(gòu)。
對(duì)此，王叢虎認(rèn)為，政府采購(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮政策功能，逐步培育市場(chǎng)主體，等市場(chǎng)培育好后，這類(lèi)項(xiàng)目自然會(huì)越來(lái)越多地采取政府采購(gòu)招標(biāo)方式。
此外，國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)羌建新也提出，就業(yè)服務(wù)、法律援助服務(wù)等項(xiàng)目在采購(gòu)時(shí)無(wú)法確定服務(wù)對(duì)象和需求量，可以考慮采取協(xié)議供貨的方式。不過(guò)，他表示，無(wú)論是采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判還是協(xié)議供貨等，各地政府采購(gòu)部門(mén)在實(shí)施服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，既要發(fā)揮采購(gòu)單位的自主性，創(chuàng)新采購(gòu)方式，也要避免規(guī)避政府采購(gòu)程序的違法違規(guī)行為。
◎ 建立分類(lèi)分級(jí)的定價(jià)機(jī)制
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)供求狀況決定定價(jià)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中可能并不那么靈驗(yàn)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一種特殊商品，由于其與生俱來(lái)的成本不確定性和價(jià)值難量化等特點(diǎn)，使如何制定產(chǎn)品價(jià)格和建立完善的定價(jià)機(jī)制成了一道亟待破解的技術(shù)難題。
合理設(shè)置固定價(jià)格
在羌建新看來(lái)，破解定價(jià)難題可以從分類(lèi)著手，將所有的服務(wù)項(xiàng)目分為易定價(jià)和不易定價(jià)兩大類(lèi)。
“易定價(jià)類(lèi)指的是那些標(biāo)準(zhǔn)化程度高、可貿(mào)易性強(qiáng)的服務(wù)產(chǎn)品?！鼻冀ㄐ抡f(shuō)，“這類(lèi)服務(wù)在操作時(shí)可以遵循固定價(jià)格的定價(jià)原則。”
如何制定固定價(jià)格？江蘇省無(wú)錫市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處工作人員給出的答案是：核算項(xiàng)目成本，并在核算過(guò)程中，綜合考慮當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、生活水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等各項(xiàng)因素。對(duì)于一些成本構(gòu)成比較復(fù)雜的項(xiàng)目，可以借助專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行精確核算。
值得一提的是，記者在采訪中了解到，在采購(gòu)文化鐘點(diǎn)工這類(lèi)新鮮服務(wù)時(shí)，由于市場(chǎng)上沒(méi)有現(xiàn)成的價(jià)格可以套用，部分省市采取的做法是“影子定價(jià)法”，也就是先確定該服務(wù)所處的行業(yè)，然后在這個(gè)行業(yè)內(nèi)找到一個(gè)可以借鑒的參照物。某政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)：“例如，要給廣場(chǎng)領(lǐng)舞人定價(jià)，我們可以以當(dāng)?shù)亟∩眇^教練等相關(guān)人員的工資作為參考?！?
適當(dāng)運(yùn)用彈性?xún)r(jià)格
服務(wù)產(chǎn)品之所以難定價(jià)，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)項(xiàng)目的成本構(gòu)成十分復(fù)雜，并且不能直接量化，同時(shí)存在許多不確定因素。
“在制定這些服務(wù)的價(jià)格時(shí)，需要適當(dāng)使用彈性?xún)r(jià)格以保證供應(yīng)商提供服務(wù)的質(zhì)量?！鼻冀ㄐ乱圆少?gòu)律師服務(wù)舉例說(shuō)，事實(shí)上采購(gòu)單位在采購(gòu)時(shí)并不知道未來(lái)將會(huì)碰見(jiàn)什么樣的官司，如果未來(lái)某個(gè)官司的成本與采購(gòu)時(shí)的定價(jià)不匹配，很難確保供應(yīng)商的服務(wù)質(zhì)量，這時(shí)候就需要在合同中約定，額外給予供應(yīng)商一些獎(jiǎng)勵(lì)。不過(guò)，制定彈性?xún)r(jià)格并不意味供應(yīng)商可以漫天要價(jià)，因此必須在合同中對(duì)今后可能發(fā)生的情況進(jìn)行充分預(yù)判，以降低執(zhí)行成本。
巧借分級(jí)定價(jià)策略
眾所周知，服務(wù)項(xiàng)目不僅有其自身的特點(diǎn)，同時(shí)還涉及社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益等問(wèn)題，而這些都是政府采購(gòu)工作者在制定服務(wù)產(chǎn)品定價(jià)策略時(shí)需要充分考慮的因素。
某高校教授告訴記者，基于政策目的和供應(yīng)商的盈利需求，服務(wù)產(chǎn)品的定價(jià)方法包括兩種，即平均成本定價(jià)法和二部定價(jià)法（將價(jià)格分為固定費(fèi)和從量費(fèi)兩個(gè)部分）?！耙越o老年人提供手機(jī)及話費(fèi)服務(wù)為例，如果想提供相對(duì)靈活的話費(fèi)服務(wù)，則需要用到二部定價(jià)法?！痹摻淌谡f(shuō)，“不過(guò)具體選擇哪種定價(jià)法，與各個(gè)地方市場(chǎng)發(fā)育情況和政策目的息息相關(guān)?！?
而在應(yīng)對(duì)定價(jià)難題上，無(wú)錫市以重點(diǎn)保護(hù)消費(fèi)者利益、適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供應(yīng)者的利益、積極引導(dǎo)公共服務(wù)健康發(fā)展為原則，巧借分級(jí)定價(jià)策略，采取了全額補(bǔ)貼法、差額補(bǔ)貼法、平均成本法和微利法四種定價(jià)方法。其中，全額補(bǔ)貼法適用于太湖閘站等社會(huì)福利性公共服務(wù)項(xiàng)目，主要以服務(wù)項(xiàng)目的勞動(dòng)成本為依據(jù)確定購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的價(jià)格，由財(cái)政給予全額補(bǔ)貼；差額補(bǔ)貼法適用于社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等政府鼓勵(lì)企業(yè)參與且服務(wù)過(guò)程中成本難以全面準(zhǔn)確核算的項(xiàng)目，主要由政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、基本生活水平狀況進(jìn)行差額補(bǔ)貼；平均成本法適用于公益性場(chǎng)館物業(yè)管理等政府不擅長(zhǎng)的專(zhuān)門(mén)服務(wù)項(xiàng)目，其購(gòu)買(mǎi)價(jià)格與平均成本相等；微利法則適用于園林綠化等供應(yīng)主體較多且專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，其購(gòu)買(mǎi)價(jià)格根據(jù)社會(huì)平均成本加上經(jīng)營(yíng)者的合理收益來(lái)確定。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
全國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)視頻工作會(huì)議提出，在市場(chǎng)規(guī)范上，要從注重公平競(jìng)爭(zhēng)向完善市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變，明確需求特點(diǎn)、采購(gòu)方式，評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購(gòu)方式中的程序設(shè)計(jì)都要符合“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的原則要求。那么，對(duì)于目前深入推進(jìn)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而言，又該如何實(shí)現(xiàn)這種縱向?qū)?yīng)？就此問(wèn)題，本報(bào)記者采訪了多位業(yè)內(nèi)人士。
◎ 服務(wù)采購(gòu)需求界定“四難”當(dāng)頭
作為政府采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)踐起點(diǎn)，采購(gòu)需求的重要性不言而喻，但需求確定也絕非一件易事。特別是對(duì)于無(wú)形的服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目而言，需求確定過(guò)程中出現(xiàn)“葫蘆僧判葫蘆案”，并不是什么奇聞。
“四難”當(dāng)頭
“與貨物類(lèi)項(xiàng)目相比，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目具有無(wú)形性、無(wú)法存儲(chǔ)性、易變性等屬性?！苯邮苡浾卟稍L的專(zhuān)家均認(rèn)為，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目自身特性決定了其需求界定過(guò)程的復(fù)雜性，要制定出符合完整性、統(tǒng)一性、合規(guī)性、政策性目標(biāo)的需求，存在許多現(xiàn)實(shí)難題。
一是描述難。某政府采購(gòu)中心業(yè)務(wù)人員向記者介紹說(shuō)，他們?cè)拥侥承袠I(yè)的一個(gè)“管理政策研究、宣傳服務(wù)”項(xiàng)目的采購(gòu)委托，雖然也曾做過(guò)物業(yè)、保潔等服務(wù)采購(gòu)，但像這種更為“看不見(jiàn)、摸不著”的采購(gòu)項(xiàng)目需求如何描述，讓他們深感無(wú)從下手。記者了解到，相比于貨物采購(gòu)，服務(wù)采購(gòu)普遍存在需求難描述的情況，其中尤以設(shè)計(jì)類(lèi)、研發(fā)類(lèi)、課題類(lèi)等項(xiàng)目為甚。
二是指標(biāo)量化難。與貨物采購(gòu)相比，服務(wù)類(lèi)采購(gòu)指標(biāo)普遍難量化，不過(guò)，其中有一部分可以借助行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)做到近似量化，而另一部分則完全“說(shuō)不出個(gè)長(zhǎng)短大小”，更別提實(shí)現(xiàn)數(shù)字量化。
三是定價(jià)難。有些服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目本身就很新穎，市場(chǎng)化程度不高，價(jià)位大概在什么水平缺乏參照物；而有些服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，則壓根兒連需求量、服務(wù)對(duì)象都不確定，比如政府購(gòu)買(mǎi)公益性培訓(xùn)，那就更難以定價(jià)了。
四是落實(shí)政策難。在貨物采購(gòu)中，許多貨物自身就滿足環(huán)保、節(jié)能等政策功能；但在服務(wù)采購(gòu)中，服務(wù)提供過(guò)程（比如會(huì)計(jì)、審計(jì)服務(wù)）很難直接體現(xiàn)政府采購(gòu)政策要求，要想實(shí)現(xiàn)政策功能，只能如中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎所說(shuō)，在服務(wù)采購(gòu)中，將政策功能滲透進(jìn)對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的特定要求上。
需求分類(lèi)的考驗(yàn)
“需求分類(lèi)是需求管理或需求建立的基礎(chǔ)條件?！焙Ｄ戏频峡苏袠?biāo)咨詢(xún)有限公司彭時(shí)明認(rèn)為。然而，服務(wù)需求的個(gè)性化特征，也讓需求分類(lèi)成為一件麻煩事。
廣東省《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》依照不同的功能，將政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)劃分為社會(huì)公共服務(wù)與管理事項(xiàng)和履行職責(zé)所需要的服務(wù)事項(xiàng)兩大類(lèi)。其中一級(jí)目錄共5項(xiàng)，分別為基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等。以一級(jí)目錄為主干，再進(jìn)一步細(xì)分為49項(xiàng)二級(jí)目錄、262項(xiàng)三級(jí)目錄。
但是，這種分類(lèi)方法是從部門(mén)職能角度進(jìn)行劃分，并不是以滿足政府采購(gòu)實(shí)際監(jiān)管和操作需要為目標(biāo)的需求分類(lèi)。為此，黑龍江省政府采購(gòu)中心主任張永平建議可將政府采購(gòu)需求從應(yīng)用領(lǐng)域上分為公共需求、專(zhuān)業(yè)需求（特種專(zhuān)業(yè)需求和一般專(zhuān)業(yè)需求）、政府辦公需求來(lái)進(jìn)行分別管理。彭時(shí)明建議，把政府采購(gòu)需求按其性質(zhì)分為消費(fèi)類(lèi)需求、職能類(lèi)需求、公益類(lèi)需求和建設(shè)類(lèi)需求等，每個(gè)類(lèi)別下列出具體的品目，再按各種需求的特點(diǎn)分別制定、管理。
此外，也有人建議，應(yīng)按照采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的縱向?qū)?yīng)關(guān)系，將采購(gòu)需求分類(lèi)與采購(gòu)方式掛鉤，在此基礎(chǔ)上可將服務(wù)項(xiàng)目按照需求劃分為易于量化和不易量化兩類(lèi)分別管理。
◎ 需求特點(diǎn)決定采購(gòu)方式
聲勢(shì)日漲的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，猶如打開(kāi)了一個(gè)萬(wàn)花筒。滿眼繁雜，政府采購(gòu)如何抽絲剝繭，選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)采購(gòu)目標(biāo)？
需求易量化 選擇成熟采購(gòu)方式
盡管服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目種類(lèi)繁雜，但廣東省某政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，它們大體可以分為需求易量化和不易量化兩類(lèi)，而如何選擇采購(gòu)方式，也可以以此為角度去尋求解決方案。
該負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，所謂易量化，是指那些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、市場(chǎng)發(fā)育較為成熟和規(guī)范的項(xiàng)目，例如物業(yè)管理等黨政機(jī)關(guān)自身運(yùn)行服務(wù)的項(xiàng)目，市場(chǎng)資源豐富，可比因素單一，因此在采購(gòu)方式選擇上也比較簡(jiǎn)單。
深圳市財(cái)政委政府采購(gòu)辦公室工作人員汪泳認(rèn)為，既然標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，公開(kāi)招標(biāo)就是很好的選擇，但要避免步入“低價(jià)者得”的操作誤區(qū)，并且注意合理使用綜合評(píng)分法，合理設(shè)置各項(xiàng)評(píng)審因素及其分值，不能設(shè)置與服務(wù)質(zhì)量好壞無(wú)關(guān)的分值。
河北省滄州市政府采購(gòu)中心某工作人員提出，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上要注意價(jià)格權(quán)重不宜過(guò)大并加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目方案的考核。“因?yàn)轫?xiàng)目方案是服務(wù)供應(yīng)商對(duì)自身服務(wù)的描述和承諾，性質(zhì)上接近于貨物類(lèi)供應(yīng)商技術(shù)響應(yīng)和商務(wù)響應(yīng)的綜合，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大對(duì)項(xiàng)目方案的考核力度?！痹摴ぷ魅藛T還補(bǔ)充說(shuō)：“也可以增加現(xiàn)場(chǎng)演示或現(xiàn)場(chǎng)陳述的考核，這有助于參與供應(yīng)商展示自己的服務(wù)理念和服務(wù)特色?！?
需求難量化 創(chuàng)新采購(gòu)方式
“事實(shí)上，服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的內(nèi)容大多是不易標(biāo)準(zhǔn)化的，需求難以提出甚至根本提不出的項(xiàng)目大量存在?！蓖粲菊f(shuō)，有些項(xiàng)目如設(shè)計(jì)方案、課題研究等，它們的需求是由市場(chǎng)提供的，根本無(wú)法提出，這時(shí)候就要在不違反現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下，遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)則，創(chuàng)新采購(gòu)方式?？梢越梃b西方理念，把主動(dòng)權(quán)交給市場(chǎng)。例如，可以采取兩階段評(píng)審法。首先向供應(yīng)商征集需求，通過(guò)第一階段的評(píng)審確定最合適的方案，然后讓供應(yīng)商針對(duì)此方案進(jìn)行投標(biāo)。
河北省秦皇島市財(cái)政局工作人員也認(rèn)為，這種先確立明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)的二階段評(píng)審法適用于執(zhí)行操作難度大、難以用一種操作模式去實(shí)施的項(xiàng)目，比如貨物、工程和服務(wù)的結(jié)合體項(xiàng)目。
對(duì)于如何創(chuàng)新采購(gòu)方式，2013年全國(guó)政府采購(gòu)工作網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議也給出了答案：對(duì)技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)設(shè)備和購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等難以明確需求的項(xiàng)目，應(yīng)從制度上明確采取競(jìng)爭(zhēng)性談判方式開(kāi)展采購(gòu)。對(duì)此，某業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判可以了解社會(huì)上到底有什么服務(wù)，同時(shí)可以讓市場(chǎng)主體提供更好的方式和條件。
記者在采訪中了解到，許多地方常常采取單一來(lái)源采購(gòu)方式實(shí)施部分服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目。某地政府采購(gòu)中心相關(guān)工作人員解釋說(shuō)，一方面是因?yàn)檫@些項(xiàng)目市場(chǎng)發(fā)育不成熟，供應(yīng)商有限，例如網(wǎng)絡(luò)租賃等；另一方面是因?yàn)槌艘揽炕ヂ?lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊技術(shù)提供的服務(wù)項(xiàng)目外，大多數(shù)服務(wù)項(xiàng)目的異地可貿(mào)易性弱，例如社區(qū)文體服務(wù)等。本地供應(yīng)商稀缺、異地供應(yīng)商考慮到交易成本不參與投標(biāo)，這很容易導(dǎo)致投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量不足，有時(shí)也只能用單一來(lái)源的方式采購(gòu)。
對(duì)此，王叢虎認(rèn)為，政府采購(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮政策功能，逐步培育市場(chǎng)主體，等市場(chǎng)培育好后，這類(lèi)項(xiàng)目自然會(huì)越來(lái)越多地采取政府采購(gòu)招標(biāo)方式。
此外，國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所副所長(zhǎng)羌建新也提出，就業(yè)服務(wù)、法律援助服務(wù)等項(xiàng)目在采購(gòu)時(shí)無(wú)法確定服務(wù)對(duì)象和需求量，可以考慮采取協(xié)議供貨的方式。不過(guò)，他表示，無(wú)論是采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判還是協(xié)議供貨等，各地政府采購(gòu)部門(mén)在實(shí)施服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，既要發(fā)揮采購(gòu)單位的自主性，創(chuàng)新采購(gòu)方式，也要避免規(guī)避政府采購(gòu)程序的違法違規(guī)行為。
◎ 建立分類(lèi)分級(jí)的定價(jià)機(jī)制
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)供求狀況決定定價(jià)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中可能并不那么靈驗(yàn)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一種特殊商品，由于其與生俱來(lái)的成本不確定性和價(jià)值難量化等特點(diǎn)，使如何制定產(chǎn)品價(jià)格和建立完善的定價(jià)機(jī)制成了一道亟待破解的技術(shù)難題。
合理設(shè)置固定價(jià)格
在羌建新看來(lái)，破解定價(jià)難題可以從分類(lèi)著手，將所有的服務(wù)項(xiàng)目分為易定價(jià)和不易定價(jià)兩大類(lèi)。
“易定價(jià)類(lèi)指的是那些標(biāo)準(zhǔn)化程度高、可貿(mào)易性強(qiáng)的服務(wù)產(chǎn)品?！鼻冀ㄐ抡f(shuō)，“這類(lèi)服務(wù)在操作時(shí)可以遵循固定價(jià)格的定價(jià)原則。”
如何制定固定價(jià)格？江蘇省無(wú)錫市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處工作人員給出的答案是：核算項(xiàng)目成本，并在核算過(guò)程中，綜合考慮當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、生活水平、居民收入狀況、財(cái)政支付能力等各項(xiàng)因素。對(duì)于一些成本構(gòu)成比較復(fù)雜的項(xiàng)目，可以借助專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行精確核算。
值得一提的是，記者在采訪中了解到，在采購(gòu)文化鐘點(diǎn)工這類(lèi)新鮮服務(wù)時(shí)，由于市場(chǎng)上沒(méi)有現(xiàn)成的價(jià)格可以套用，部分省市采取的做法是“影子定價(jià)法”，也就是先確定該服務(wù)所處的行業(yè)，然后在這個(gè)行業(yè)內(nèi)找到一個(gè)可以借鑒的參照物。某政府采購(gòu)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)：“例如，要給廣場(chǎng)領(lǐng)舞人定價(jià)，我們可以以當(dāng)?shù)亟∩眇^教練等相關(guān)人員的工資作為參考?！?
適當(dāng)運(yùn)用彈性?xún)r(jià)格
服務(wù)產(chǎn)品之所以難定價(jià)，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)項(xiàng)目的成本構(gòu)成十分復(fù)雜，并且不能直接量化，同時(shí)存在許多不確定因素。
“在制定這些服務(wù)的價(jià)格時(shí)，需要適當(dāng)使用彈性?xún)r(jià)格以保證供應(yīng)商提供服務(wù)的質(zhì)量?！鼻冀ㄐ乱圆少?gòu)律師服務(wù)舉例說(shuō)，事實(shí)上采購(gòu)單位在采購(gòu)時(shí)并不知道未來(lái)將會(huì)碰見(jiàn)什么樣的官司，如果未來(lái)某個(gè)官司的成本與采購(gòu)時(shí)的定價(jià)不匹配，很難確保供應(yīng)商的服務(wù)質(zhì)量，這時(shí)候就需要在合同中約定，額外給予供應(yīng)商一些獎(jiǎng)勵(lì)。不過(guò)，制定彈性?xún)r(jià)格并不意味供應(yīng)商可以漫天要價(jià)，因此必須在合同中對(duì)今后可能發(fā)生的情況進(jìn)行充分預(yù)判，以降低執(zhí)行成本。
巧借分級(jí)定價(jià)策略
眾所周知，服務(wù)項(xiàng)目不僅有其自身的特點(diǎn)，同時(shí)還涉及社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益等問(wèn)題，而這些都是政府采購(gòu)工作者在制定服務(wù)產(chǎn)品定價(jià)策略時(shí)需要充分考慮的因素。
某高校教授告訴記者，基于政策目的和供應(yīng)商的盈利需求，服務(wù)產(chǎn)品的定價(jià)方法包括兩種，即平均成本定價(jià)法和二部定價(jià)法（將價(jià)格分為固定費(fèi)和從量費(fèi)兩個(gè)部分）?！耙越o老年人提供手機(jī)及話費(fèi)服務(wù)為例，如果想提供相對(duì)靈活的話費(fèi)服務(wù)，則需要用到二部定價(jià)法?！痹摻淌谡f(shuō)，“不過(guò)具體選擇哪種定價(jià)法，與各個(gè)地方市場(chǎng)發(fā)育情況和政策目的息息相關(guān)?！?
而在應(yīng)對(duì)定價(jià)難題上，無(wú)錫市以重點(diǎn)保護(hù)消費(fèi)者利益、適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供應(yīng)者的利益、積極引導(dǎo)公共服務(wù)健康發(fā)展為原則，巧借分級(jí)定價(jià)策略，采取了全額補(bǔ)貼法、差額補(bǔ)貼法、平均成本法和微利法四種定價(jià)方法。其中，全額補(bǔ)貼法適用于太湖閘站等社會(huì)福利性公共服務(wù)項(xiàng)目，主要以服務(wù)項(xiàng)目的勞動(dòng)成本為依據(jù)確定購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的價(jià)格，由財(cái)政給予全額補(bǔ)貼；差額補(bǔ)貼法適用于社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等政府鼓勵(lì)企業(yè)參與且服務(wù)過(guò)程中成本難以全面準(zhǔn)確核算的項(xiàng)目，主要由政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平、基本生活水平狀況進(jìn)行差額補(bǔ)貼；平均成本法適用于公益性場(chǎng)館物業(yè)管理等政府不擅長(zhǎng)的專(zhuān)門(mén)服務(wù)項(xiàng)目，其購(gòu)買(mǎi)價(jià)格與平均成本相等；微利法則適用于園林綠化等供應(yīng)主體較多且專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，其購(gòu)買(mǎi)價(jià)格根據(jù)社會(huì)平均成本加上經(jīng)營(yíng)者的合理收益來(lái)確定。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
