■ 單一來源采購方式專題探討（三）
公開招標失敗后轉方式的是否需公示
采用公開招標方式采購，如果提交投標文件或者經(jīng)評審實質性響應招標文件要求的供應商只有一家時，采購人申請采用單一來源采購方式，不需再公示。理由如下：一是招標公告和招標文件發(fā)出后，已履行了公示義務；二是公告期間，供應商提出的質疑，在作用上與單一來源采購公示期間的"異議"相同，并且屬于合法的供應商救濟途徑，比"異議"對招標采購單位更具約束力；三是如果其他供應商對評審結果不滿意，認為不應當采用單一來源方式采購的，還是可以通過質疑、投訴等方式進行維權；四是招標文件內容也經(jīng)評審專家論證，沒有不合理條款。
公開招標失敗，申請變更為單一來源采購時不需公示，但應提供以下材料：（一）在省級以上財政部門指定的媒體上發(fā)布招標公告的證明材料；（二）招標采購單位出具的對招標文件和招標過程是否有供應商質疑及處理情況的說明；（三）評標委員會出具的招標文件沒有不合理條款、招標程序和時間符合政府采購有關規(guī)定的論證意見。但應注意的是，如屬供應商的疏忽，造成經(jīng)評審實質性響應招標文件要求的供應商只有一家時，則不應申請變更為單一來源采購。盡管采購前不需要再公示，但成交結果應公示，以利于社會各界監(jiān)督。
采購方式公示期內供應商不能提出質疑
根據(jù)《政府采購法》第五十二條規(guī)定：供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。對于采購前的公示，在此期間尚未進入真正的采購環(huán)節(jié)，還沒有正式的采購文件，未形成采購過程，更談不上成交結果，不符合質疑的任何條件，因此，即使其他供應商有意見，也無法按照質疑的途徑進行維權；對于成交后的公示，由于其他供應商未參加采購活動，無法認定其權益是否受到損害，因此也不符合質疑的條件。在這種情況下，供應商的救濟機制明顯受到了限制，存在制度上的空白。為了維護供應商的合法權益，就應當為供應商提供其他救濟途徑。
《招標投標法實施條例》第二十二條規(guī)定：潛在投標人或者其他利害關系人對資格預審文件有異議的，應當在提交資格預審申請文件截止時間2日前提出。單一來源采購的公示文件與招標的資格預審文件，從性質上有相同之處。因此，在《政府采購非招標方式采購辦法（征求意見稿）》中，也同樣引用了"異議"，作為新的供應商的救濟機制。該辦法第四十六條規(guī)定：供應商對采用單一來源采購方式公示有異議的，應當在公示規(guī)定的期限內，將書面意見反饋給采購人、采購代理機構和財政部門。但《招標投標法》中的異議是供應商法定的救濟機制，是投訴的前置條件，類似于《政府采購法》中的質疑；而《政府采購非招標方式采購辦法（征求意見稿）》中的異議，卻不是《政府采購法》規(guī)定的救濟機制，更不是質疑或投訴的前置條件，更類似于舉報的性質。
為了廣泛接受社會各界的監(jiān)督，降低單一來源采購的使用頻率，異議不應僅局限于由供應商提出，有關專家、采購代理機構、其他采購人或采購人單位的工作人員、以及社會各界人士都應有權提出異議，但提出異議的單位或個人應當提供充分的證明材料或有針對性的說明，以便于公示責任主體或政府采購監(jiān)管部門研究處理。
公示期內的異議參照其他法律規(guī)定處理
對于"異議"這樣的全新概念，《政府采購法》及其相關配套辦法中都從未提及，更談不上如何處理，因此，可借鑒其他法律規(guī)定?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第二十二條規(guī)定：招標人應當自收到異議之日起3日內作出答復；作出答復前，應當暫停招標投標活動。對于采購前公示期間收到的異議，公示責任主體應當在監(jiān)管部門規(guī)定的期限內組織專家論證，論證后認為供應商異議成立的，應當依法采用其他采購方式；論證后認為供應商異議不成立的，應當將供應商的異議意見、論證意見和單一來源采購方式的申請材料一并報政府采購監(jiān)管部門。政府采購監(jiān)管部門應當在一定的期限內，對是否批準單一來源采購方式作出裁決，并將結果以書面形式告知申請人。對于成交后公示期間收到的異議，異議的主要內容應當是成交價格出現(xiàn)問題，采購人或采購代理機構應當組織參加項目評審的專家對異議內容進行論證，論證后認為異議成立的，應當取消成交結果，重新組織采購；論證后認為供應商異議不成立的，應當出具論證意見，繼續(xù)維持原成交結果。論證結果應當通知相關提出異議的單位或個人。提出異議的單位或個人對答復不滿意的，可以向政府采購監(jiān)管部門或監(jiān)察部門反映或舉報。
單一來源采購的成交原則
其他采購方式在《政府采購法》或其配套辦法中都明確規(guī)定了中標或成交原則，只有單一來源采購方式的成交原則比較含糊，僅要求"在保證采購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購"，因此，為了準確把握單一來源采購的成交原則，必須對保證項目質量和合理價格有深入的理解。
保證項目質量
政府采購的目的是為了滿足采購人的正常公務需要，項目質量將直接關系到采購人履行公務的效能，因此，盡管單一來源采購只能有惟一供應商滿足其需要，但采購時首先考慮的因素還是采購項目的質量，否則就失去了采購的意義。
單一來源采購的保證項目質量，不能簡單地理解為要求供應商滿足項目的質量需求，而應當包含以下兩層含義：一是滿足采購人在技術需求等方面的要求；二是滿足采購人在數(shù)量、交貨時間、服務、付款方式等方面的要求。
技術需求等方面的要求，可以是技術規(guī)格、產(chǎn)品構成，或項目性能等，既可以用文字表述，也可以用圖紙表示。需求必須清楚和嚴謹，以便供應商無需任何附加說明就能夠理解。在與供應商協(xié)商談判時，必須要求供應商對技術需求逐一進行響應，特別是在單購的情形下，更應該與惟一供應商將技術需求部分商定明確。對一些復雜的項目而言，隨著技術的不斷發(fā)展，采購人對技術需求也越來越高，項目的有些性能已不能通過檢測來鑒定，就這些項目而言，采購人為了確信供應商所完成的項目達到所規(guī)定的技術需求，可以要求供應商證明項目設計、實施等各個環(huán)節(jié)的主要質量活動確實做得很好，且能提供合格項目的證據(jù)。針對采購人提出的質量保證要求，供應商應開展外部質量保證活動，即應向采購人提供項目設計、實施等全過程中某些環(huán)節(jié)活動必要證據(jù)，使采購人放心。
對于急購而言，交貨時間是采購人最關注的問題，也是急購情形能夠成立的關鍵因素，保證項目質量的核心內涵就是在采購人要求的交貨時間內，供應商能夠提供滿足技術需求的貨物、工程或服務。而添購對于采購數(shù)量則更為關注，這些都構成保證項目質量的內涵。
合理價格
單一來源采購雖然缺乏競爭性，但從為政府和社會負責任的角度，也應按照物有所值、互惠互利的原則與供應商進行協(xié)商，合理確定成交價格。
有人認為通過政府采購后的成交價格，就應當是市場最低價，只有在市場上購買的價格最低，才算合理；也有人認為網(wǎng)購的價格是最公開的，只要政府采購價格低于或接近于網(wǎng)購的價格，才算合理；還有采購人認為，只要供應商的價格低于采購預算，就算合理。以上觀點都比較片面。
政府采購的價格是否合理，與供應商的定價策略相關。供應商的定價策略一般分為基于成本定價和基于需求定價兩種。基于成本定價，即用各種生產(chǎn)投入的成本作為產(chǎn)品和服務的定價基礎。通常用于設備和工業(yè)品的定價。對于形成批量生產(chǎn)的設備和工業(yè)品，可以通過供應商對不同采購數(shù)量報出的不同價格，計算出供應商大致的固定成本和最低單位可變成本，再對比政府采購的報價，可比較出價格的合理性。如供應商提供了以下資料：
通過不同總價格和數(shù)量的差別，可以計算出：
估算單位可變成本：
得出最低單位可變成本為600元。假定供應商生產(chǎn)產(chǎn)品的單位可變成本是相同的，則對應不同采購數(shù)量的最低可變成本為：
用最低可變動成本30000元為基數(shù)，可計算出供應商的固定成本，即50*1500-30000=45000元。把固定成本加上每個最低可變成本上，即可計算出供應商不同采購數(shù)量的可能的最低成本：
此時，用供應商參加單一來源采購時的報價與不同數(shù)量供應商可能的最低成本進行比較，即可得出供應商的報價是否合理，也可作為與供應商進行協(xié)商談判的依據(jù)。
但通常單一來源采購的產(chǎn)品市場上幾乎沒有競爭，供應商以基于需求定價為主，即以供應商認為的，采購人依據(jù)其供應選擇，能夠承擔且愿意支付的數(shù)額作為定價基礎。在此情況下，很難測算出供應商的成本，何況即使測算出了供應商的成本，供應商也不會按照在成本的基礎上加價的方式參與單一來源采購。因此，在合理價格的把握上，應當找對參照物，并在執(zhí)行時遵循以下"三不能"原則：
不能突破采購預算。根據(jù)《預算法》規(guī)定，各級政府預算是由本級人民代表大會審查和批準，由本級政府財政部門批復，未經(jīng)批準，不能調整預算。因此，即使在單一來源采購時，也必須遵循此規(guī)定，突破采購預算，即意味著需要追加預算，除非經(jīng)批準同意追加，否則在采購時成交價格不能高于采購預算。
不能明顯高于市場采購價。隨著網(wǎng)絡和通訊技術的日新月異，價格信息也變得越來越公開，政府采購可以充分利用相關技術，了解更多的價格信息。一些網(wǎng)店上的價格可以作為輔助性的參考，但不能直接拿來作為參照系。政府采購活動中其他地區(qū)或其他采購人購買同類產(chǎn)品的近期成交價格，更具有參考價值。對于藝術品等不好估值的項目，則可參照近期的公開拍賣價格。
不能比同類相近產(chǎn)品價格高出太多。世上沒有哪種產(chǎn)品是不可替換的，關鍵看替換的代價是否能夠接受。單一來源采購的成交價格也應當有一定的接受區(qū)間，如超出了這一區(qū)間，即使采購人認為合理，社會公眾也不能認同，如2011年的天價內存條事件，就是社會公眾普遍認為購買的內存條比同類相近產(chǎn)品貴得太離譜，從而引發(fā)的公眾對政府采購工作的不滿。
三人以上單數(shù)專家論證
對于適用急購情形的單一來源采購項目，由于時間不允許，不應再組織論證。對于適用添購情形的，只要符合條件，也無需再進行論證。對于適用單購情形的，在公示前也沒必要論證，理由如下：一是政府采購法律法規(guī)沒有規(guī)定必須要事先論證；二是由于設定了采購前的公示環(huán)節(jié)，如理由不充分，自有相關供應商提出異議；三是許多專家形同擺設，以采購人意志為轉移，論證并不能起到實質性的作用。因此，不應將專家論證作為申請單一來源采購的必要環(huán)節(jié)，由采購人或采購代理機構自行把關是否需論證會更有成效。但在公示期間收到異議后，說明原來采購人或采購代理機構掌握的情況可能存在問題，這時就有必要進行論證，以維護政府采購的公平、公正。
參與論證的人員是否應當從政府采購專家?guī)熘挟a(chǎn)生，政府采購還沒有相關規(guī)定。如果需要在公示前對單購情形進行論證，由于公示時將接受社會的監(jiān)督，對于論證人員的條件可以適當放寬，不限于政府采購專家?guī)熘械膶＜摇５珜τ谑艿疆愖h后的論證，將為采購機構或監(jiān)管部門是否繼續(xù)采用或者批準單一來源采購起到一定的參考或決策作用，論證人員應當承擔起一定的責任，由政府采購專家?guī)熘械膶＜页袚撟C工作更合適。參加論證的人數(shù)應當由三人以上單數(shù)組成，以利于專家對有些爭議事項進行表決。由于單購的申請是由采購人提出的，在處理異議時，可要求采購人代表不參與表決，以利于論證專家做出客觀公正的判斷。
編制采購文件采購避免暗箱操作
有些政府采購從業(yè)人員認為，既然已經(jīng)批準采用單一來源方式采購，只有惟一供應商能夠滿足采購人的需求，沒必要再編制采購文件，直接與供應商簽訂合同即可。這種觀點是錯誤的?！墩少彿ā返谒氖龡l規(guī)定：政府采購合同適用合同法。第四十四條規(guī)定：政府采購合同應當采用書面形式?！逗贤ā返谑龡l規(guī)定：當事人訂立合同，采取要約、承諾方式。既然訂立的合同應當采用書面形式，要約和承諾最好也應采用書面形式，否則會出現(xiàn)口說無憑的情形。單一來源采購也適用同樣的道理，只有編制采購文件和響應文件，才可以記錄下合同訂立的每個過程。
盡管只有惟一供應商能夠滿足采購人的需求，但采購人的需求不僅包括技術需求，還有必要的商務條款，如果不以書面形式告之供應商，供應商可能并不能了解到采購人的全部需求，在訂立合同時很容易發(fā)生糾紛。因此，編制單一來源采購文件，將采購人的需求完整地以書面形式表述出來很有必要。同時，供應商能夠滿足采購人需求的方案也可能有多種，具體選擇哪種方案也應由供應商提供書面文件，以便于采購人確認方案是否能滿足其需求，或選擇何種方案更符合其需求，因此，供應商編制完整的響應文件也不可省略，既避免了口說無憑，為合同的順利簽訂奠定基礎，也降低了暗箱操作的風險。
盡管需要編制采購文件和響應文件，但對于急購情形，采購人或采購代理機構可能來不及編制完整的采購文件，也沒時間讓供應商編制響應文件，因此，可以由采購人或采購代理機構直接邀請供應商進行談判，對談判過程中涉及到合同條款的內容應予以記錄，雙方簽字確定即可，供應商可先履約，再根據(jù)記錄補簽合同。對于添購情形，采購人和供應商的權利義務關系已經(jīng)在原合同中明確，在合同條款未發(fā)生重大調整的情況下，直接按照原合同條款簽訂添購合同即可，也沒必要再編制采購文件和響應文件。
多家代理商可參加同一單一來源采購
當前，一些采購代理機構在代理單一來源采購項目時，通常會要求原廠商自己或其指定的惟一一家授權代理商參加單一來源采購，如出現(xiàn)多于一家代理商的情況，則認為不符合單一來源采購的規(guī)定，通常會終止采購程序，要求原廠商必須指定惟一一家代理商，才能完成單一來源采購活動。其實，這種做法是錯誤的，也不符合政府采購的公平競爭原則。
對于多家代理商參加同一單一來源采購項目，采購代理機構完全沒必要拒絕，相反，應當鼓勵代理商之間的競爭。根據(jù)財政部辦公廳《關于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標如何計算供應商家數(shù)的復函》（財辦庫[2003]38號），如果有多家代理商參加同一品牌同一型號產(chǎn)品投標的，應當作為1個供應商計算。公開招標以外采購方式以及政府采購服務和工程，也按此方法計算供應商家數(shù)。不論多少家代理商參加同一單一來源采購項目，都可以作為1個供應商，完全符合單一來源采購的適用條件。同時，通過多家代理商之間的參與，采購人可以選擇到能夠滿足其需求，價格和服務最優(yōu)的代理商作為其成交供應商，比只允許一家代理商參加采購，有百利而無一害。對于一些金額不大、售后服務要求不高的單一來源采購項目，更應該取消原廠商的惟一授權，鼓勵有資質、有能力履約的代理商都來參加采購活動。
采購結果應是專家談判的結果
《政府采購法》規(guī)定：采取單一來源方式采購的，采購人與供應商應當遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購。說明在組織單一來源采購時，采購人與供應商應當就項目質量和價格進行協(xié)商，然后再確定。協(xié)商的過程，其實就是談判的過程，只是在此情形下的談判與競爭性談判情形下的對抗性談判不同，是一種非對抗、較溫和、買賣雙方共同努力達成成交的協(xié)商式談判。為了就項目質量、價格達成一致意見，談判也是非常有必要的。
根據(jù)《政府采購評審專家管理辦法》第二條第二款規(guī)定：評審專家從事和參加政府采購招標、競爭性談判、詢價、單一來源等采購活動評審，以及相關咨詢活動適用本辦法。因此，參加單一來源采購活動的評審專家（為與競爭性談判方式的談判小組區(qū)別，此處暫叫做評審小組）應當從政府采購監(jiān)管部門設立的專家?guī)熘须S機抽取產(chǎn)生。但評審專家如何組成，政府采購相關法律法規(guī)卻未作任何規(guī)定。建議可以參考競爭性談判采購方式，評審小組由三人以上單數(shù)組成，有利于對協(xié)商后能否成交進行表決，同時，專家人數(shù)也不能少于總人數(shù)的三分之二。
規(guī)避單一來源采購五對策
由于單一來源采購缺乏競爭性，采購人在采購時處于不利的地位，成交價格通常高于正常的采購價格，因此，在采購活動中，除對單購情形要求強制公示、監(jiān)管部門從嚴審批外，還可以采取其他必要的措施，盡量避免人為造成的單一來源采購的情形出現(xiàn)。
新項目考慮壽命周期成本
對于尚未采購的新項目，應當樹立不僅是采購產(chǎn)品、更是采購服務的整體理念，將壽命周期成本的概念運用到對產(chǎn)品或服務的評價體系中，尤其是對后期使用成本較高，如需使用大量耗材的項目，或對后期服務比較專業(yè)，如軟件開發(fā)等項目。采購時應當將項目壽命周期內所需的耗材或服務費用一并考慮，在合同約定的壽命周期內，采購人不再支付任何費用，避免只能從惟一供應商處采購，和保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購的兩種情形發(fā)生。
老項目引入公開競爭機制
對于一些已經(jīng)實施的老項目，在實施初期可能由于市場成熟度不高，只能由惟一或原有供應商提供服務。但隨著市場的不斷變化，項目實施后期可能并非只有惟一或原有供應商才能提供后續(xù)服務，如一些系統(tǒng)集成項目的升級、擴展或專業(yè)設備的維保等，只要原有項目的基礎資料比較完備，后續(xù)服務完全可以由其他供應商提供。因此，對類似項目應當公開相關信息，引入競爭機制，將老項目當成新項目做，可以避免部分單購或添購的情形發(fā)生。
統(tǒng)籌安排避單購
目前，有部分單一來源采購產(chǎn)生的原因是由于上級主管部門有統(tǒng)一建設要求，通過招標或直接指定了承擔本級建設的供應商，要求下級必須與上級主管部門配套或購買一樣的產(chǎn)品，人為指定承擔本級建設的供應商為惟一供應商。因此，針對一些涉及整個行業(yè)，尤其是中央和省級行業(yè)主管部門的采購項目，如果要求下級必須與上級保持一致，則應當由上級主管部門統(tǒng)籌安排，將下級的采購需求集中，由上級統(tǒng)一組織采購。如由于預算管理體制的問題，上級主管部門無法將下級采購需求集中時，應當提出建設標準，由下級按標準自行組織采購，而不能指定惟一供應商，讓下級別無選擇，只能選擇單一來源采購。
未雨綢繆防急購
自從2003年我國發(fā)生"非典"后，各地相繼建立了應對突發(fā)事件的應急機制，國務院也于2006年發(fā)布了《自然災害類突發(fā)公共事件專項應急預案》，對發(fā)生不可預見的緊急情況有了相應的應對措施，其中就要求"整合各部門現(xiàn)有救災儲備物資和儲備庫規(guī)劃，分級、分類管理儲備救災物資和儲備庫。"因此，各地政府采購監(jiān)管部門和集中采購機構應提前參與到應急預案的落實中，對一些安全性的儲備物資項目提前安排采購，力爭避免緊急情況發(fā)生時，采購人、采購代理機構、監(jiān)管部門都手忙腳亂，造成單一來源采購的貨物和服務不能完全滿足需求、價格奇高的現(xiàn)象發(fā)生。
區(qū)域聯(lián)動提成效
對于一些確實只能按照單一來源方式采購的壟斷性項目，如專利產(chǎn)品、電腦的操作系統(tǒng)等，單獨組織的采購價格基本與市場價相持平，沒什么優(yōu)惠，但如果實行一定范圍內的區(qū)域聯(lián)動，將區(qū)域內的相同項目合并，可以形成一定的批量，在此基礎上統(tǒng)一與供應商進行談判，比單個采購人與供應商談判要有利得多，談判的籌碼越多，談判的結果越好，同時從整個社會的角度來看，還可以提高采購效率，降低采購成本。
來源： 政府采購信息報
