出臺管理辦法 應對供應商反復質疑
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發(fā)布日期：2012年08月09日
案例回放
2011年7月，某市政府采購中心接受采購單位委托，對信息化建設項目實施采購。
本次所采購的信息化建設項目涉及品目較多、技術復雜且金額較大，采購中心組織專家評委對采購人報送的采購方案進行了論證。在第一次論證會上，采購人并不同意專家提出的修改建議，僅表示需要再調(diào)研。隨后，采購人將修改后的采購方案報送采購中心，后者再次組織專家對采購方案和第一次論證時所提出的問題進行論證，形成了最終的采購方案。采購中心根據(jù)論證結果制作并發(fā)布了采購文件。
在采購文件發(fā)布一周后，供應商甲在質疑期限外對招標文件中的技術參數(shù)提出5條質疑，認為部分技術參數(shù)明顯傾向于某一品牌并與所推薦的品牌不在同一檔次上。采購中心經(jīng)過與采購人溝通并征詢參加論證會的專家意見后給予答復，并對招標文件作出修改，也相應地推遲了開評標時間。
在第一次招標文件修改后，供應商乙同樣在質疑期限外對招標文件中多項設備的技術參數(shù)提出了26條質疑，認為技術參數(shù)明顯傾向于某一品牌并與所推薦品牌不在同一檔次上。采購中心又一次與采購人溝通并征詢參加論證會的專家意見后給予了答復，同時再次對招標文件作出修改，再次相應地推遲開評標時間。
在接受兩次質疑并作了兩次修改后，供應商丙又在質疑期限外對招標文件提出6條質疑，還是認為技術參數(shù)具有明顯的傾向性。在已經(jīng)對招標文件作出兩次修改的情況下仍然出現(xiàn)質疑，采購中心對招標文件設定的技術參數(shù)甚為憂慮，認為出現(xiàn)一系列質疑表明技術參數(shù)肯定有問題，參加論證會的專家評委可能礙于采購人情面，在項目論證時沒有指出存在的全部問題，從而導致了一次又一次質疑。
針對這一情況，采購中心重新組織參加過論證會的所有專家評委召開論證會。起初，多數(shù)專家在接到通知后均以種種借口推辭，但后來又迫于采購中心的壓力才參加了會議。會上，采購中心要求專家評委針對三份質疑中所提問題和招標文件中的所有技術參數(shù)再進行一次深入、認真的分析，指出存在的問題，拿出修改方案。通過論證，采購中心又一次回復了質疑，同時又一次修改了招標文件和推遲了開評標時間。
在招標結果公示階段，采購中心收到投標人甲的質疑，稱中標候選人所投產(chǎn)品的多項技術參數(shù)不能滿足招標文件的要求，并在質疑函中明確提到中標候選人投標文件的第×頁與投標人乙投標文件的第×頁出現(xiàn)了多處相同之處，存在串標嫌疑。第二天，投標人丙同樣就中標候選人所投產(chǎn)品的多項技術參數(shù)不能滿足招標文件的要求而提出質疑。
在收到兩份質疑后，采購中心首先向中標候選人發(fā)出書面通知，要求其針對質疑內(nèi)容給予回復并提供相關廠家出具的證明材料。
中標候選人在規(guī)定的時間內(nèi)進行了回復，同時提供了4份相關產(chǎn)品原廠家的解釋和聲明。采購中心隨即組織專家對中標候選人提供的材料進行復審。專家仔細研究后認為，中標候選人提供的材料中有部分內(nèi)容不夠具體。于是，采購中心又要求中標候選人對提供的材料進行進一步舉證。在中標候選人再次提供證明材料后，采購中心又組織了一次專家論證會。最終，評委會認定中標候選人所投產(chǎn)品滿足招標文件的要求，投標人甲和投標人丙提出的質疑均不符合實際情況。采購中心按照評委會的意見給予質疑人相應的答復，質疑人沒有提出異議。
案例分析
本項目從接受采購計劃至合同簽訂共經(jīng)歷了三個半月的時間。在前期的文件編制和網(wǎng)上公示階段經(jīng)歷了兩次論證、兩次征詢意見、三次質疑、三次回復以及三次更正。在招標結果公示階段經(jīng)歷了兩次質疑、兩次專家復審、兩次回復。認真分析這個案例，各方當事人都存在一些問題。
對于供應商來說，首先是質疑函的內(nèi)容空洞且未提供相關證據(jù)。在本案例中，有些供應商所提質疑僅是泛泛而談，只說招標文件有偏頗，但并沒有準確提出問題所在，更未提供相關有力證據(jù)。這讓采購中心和采購人花費了大量人力物力，還不一定能找出所有問題，嚴重影響了采購效率。
其次，質疑供應商并不是本項目的潛在供應商。本案3家質疑供應商都只對技術參數(shù)提出異議，沒有一家對投標人資質條件提出質疑。經(jīng)調(diào)查，后兩次質疑的乙、丙供應商根本不符合招標文件規(guī)定的投標人資質要求，再加之其質疑函既無電話又無地址，最后也沒來參加投標。這些情況在一定程度上都表明這兩家供應商是代他人來質疑的。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是委托的供應商才是真正的質疑者，因害怕質疑而得罪采購人，萬一中標（或者在其他項目中）不好處理關系，只好花錢雇用不符合條件也從來不參加政府采購的小公司前來質疑。就本案的投標情況看，對招標文件質疑的3家供應商均沒有參加投標。
再次，質疑時限得不到保障?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質疑。但是，好多供應商根本不遵守質疑時限，想什么時候質疑就隨時提出，更有甚者是在開標前幾分鐘提出質疑，弄得采購人和采購中心焦頭爛額、疲于應付。
對于參與論證的專家評委來說，首先是水平參差不齊。論證專家業(yè)務不精通，在采購需求制定時未能指出一些表述不準確的技術參數(shù)，從而導致質疑。原因之一是這個領域的專家評委數(shù)量相對較少，選擇余地小，業(yè)務精的更是少之又少；之二是信息產(chǎn)品更新快、品牌多，專家評委全面了解其技術參數(shù)有較大的難度。
其次是評委在評審過程中帶有一定的主觀傾向性。目前信息化方面的專家評委大多數(shù)都是各機關信息化工作的負責人，難免會因為和供應商有接觸或者主觀上對某一品牌比較中意，導致在論證過程中帶有一定的主觀傾向性，不能夠客觀評審。
再次是礙于情面不敢講真話。政府采購中的采購人大多都是機關事業(yè)單位，評委和采購人之間一般較為熟悉，這就使得評委礙于情面，在論證時不能夠如實地說出真正問題。主要原因是評委敬業(yè)精神不夠，責任心不強。
針對本案例反映出的問題，筆者認為，防止傾向性意見需要多部門共同把關。在政府采購活動過程中，采購人經(jīng)常會在具體采購需求上設置障礙，提出傾向性意見，或者提出為某供應商量身定做的指標參數(shù)。如果任由其發(fā)展，對其他供應商來說肯定不公平，采購中心必須嚴格把關。但有時采購中心迫于壓力或工作人員水平有限，也可能存在把關不嚴的情況，所以最好由操作、管理、監(jiān)察等部門齊抓共管。
另外，制定采購方案時應重視對供應商意見的征集。專家一般都熟知理論和技術，但對市場上現(xiàn)行的產(chǎn)品缺乏足夠了解，因此經(jīng)過專家論證后的采購方案仍然有可能存在傾向性。所以，制定采購方案不能單純地依靠專家評委，在采購文件制作前期很有必要對采購人提出的方案進行網(wǎng)上公開征集意見，讓供應商對采購方案是否存在傾向性提出意見和看法。采購中心、采購人可以結合專家和供應商的意見，制定實際可操作的采購方案，從而盡量減少質疑和投訴，使采購項目順利實施。
此外，要盡快出臺《供應商質疑管理辦法》。在政府采購活動中，供應商質疑五花八門，諸如要件不全、證據(jù)不足、超過時效、同一事情反復質疑等。目前法律或文件對于供應商質疑還沒有特別詳細的規(guī)定，這種現(xiàn)狀不利于采購代理機構有序操作。建議監(jiān)管部門盡快研究出臺《供應商質疑管理辦法》，就供應商的質疑時限、次數(shù)、格式、內(nèi)容、證據(jù)等作出詳細規(guī)定，從而使采購代理機構在受理、答復供應商質疑時有規(guī)可依，同時約束供應商惡意質疑、多次質疑、重復質疑等行為，提高采購效率。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質疑。
第五十五條 質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
第六十三條 投標供應商對中標公告有異議的，應當在中標公告發(fā)布之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向招標采購單位提出質疑。招標采購單位應當在收到投標供應商書面質疑后7個工作日內(nèi)，對質疑內(nèi)容作出答復。
質疑供應商對招標采購單位的答復不滿意或者招標采購單位未在規(guī)定時間內(nèi)答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)按有關規(guī)定，向同級人民政府財政部門投訴。財政部門應當在收到投訴后30個工作日內(nèi)，對投訴事項作出處理決定。
處理投訴事項期間，財政部門可以視具體情況書面通知招標采購單位暫停簽訂合同等活動，但暫停時間最長不得超過30日。
來源：政府采購信息報
2011年7月，某市政府采購中心接受采購單位委托，對信息化建設項目實施采購。
本次所采購的信息化建設項目涉及品目較多、技術復雜且金額較大，采購中心組織專家評委對采購人報送的采購方案進行了論證。在第一次論證會上，采購人并不同意專家提出的修改建議，僅表示需要再調(diào)研。隨后，采購人將修改后的采購方案報送采購中心，后者再次組織專家對采購方案和第一次論證時所提出的問題進行論證，形成了最終的采購方案。采購中心根據(jù)論證結果制作并發(fā)布了采購文件。
在采購文件發(fā)布一周后，供應商甲在質疑期限外對招標文件中的技術參數(shù)提出5條質疑，認為部分技術參數(shù)明顯傾向于某一品牌并與所推薦的品牌不在同一檔次上。采購中心經(jīng)過與采購人溝通并征詢參加論證會的專家意見后給予答復，并對招標文件作出修改，也相應地推遲了開評標時間。
在第一次招標文件修改后，供應商乙同樣在質疑期限外對招標文件中多項設備的技術參數(shù)提出了26條質疑，認為技術參數(shù)明顯傾向于某一品牌并與所推薦品牌不在同一檔次上。采購中心又一次與采購人溝通并征詢參加論證會的專家意見后給予了答復，同時再次對招標文件作出修改，再次相應地推遲開評標時間。
在接受兩次質疑并作了兩次修改后，供應商丙又在質疑期限外對招標文件提出6條質疑，還是認為技術參數(shù)具有明顯的傾向性。在已經(jīng)對招標文件作出兩次修改的情況下仍然出現(xiàn)質疑，采購中心對招標文件設定的技術參數(shù)甚為憂慮，認為出現(xiàn)一系列質疑表明技術參數(shù)肯定有問題，參加論證會的專家評委可能礙于采購人情面，在項目論證時沒有指出存在的全部問題，從而導致了一次又一次質疑。
針對這一情況，采購中心重新組織參加過論證會的所有專家評委召開論證會。起初，多數(shù)專家在接到通知后均以種種借口推辭，但后來又迫于采購中心的壓力才參加了會議。會上，采購中心要求專家評委針對三份質疑中所提問題和招標文件中的所有技術參數(shù)再進行一次深入、認真的分析，指出存在的問題，拿出修改方案。通過論證，采購中心又一次回復了質疑，同時又一次修改了招標文件和推遲了開評標時間。
在招標結果公示階段，采購中心收到投標人甲的質疑，稱中標候選人所投產(chǎn)品的多項技術參數(shù)不能滿足招標文件的要求，并在質疑函中明確提到中標候選人投標文件的第×頁與投標人乙投標文件的第×頁出現(xiàn)了多處相同之處，存在串標嫌疑。第二天，投標人丙同樣就中標候選人所投產(chǎn)品的多項技術參數(shù)不能滿足招標文件的要求而提出質疑。
在收到兩份質疑后，采購中心首先向中標候選人發(fā)出書面通知，要求其針對質疑內(nèi)容給予回復并提供相關廠家出具的證明材料。
中標候選人在規(guī)定的時間內(nèi)進行了回復，同時提供了4份相關產(chǎn)品原廠家的解釋和聲明。采購中心隨即組織專家對中標候選人提供的材料進行復審。專家仔細研究后認為，中標候選人提供的材料中有部分內(nèi)容不夠具體。于是，采購中心又要求中標候選人對提供的材料進行進一步舉證。在中標候選人再次提供證明材料后，采購中心又組織了一次專家論證會。最終，評委會認定中標候選人所投產(chǎn)品滿足招標文件的要求，投標人甲和投標人丙提出的質疑均不符合實際情況。采購中心按照評委會的意見給予質疑人相應的答復，質疑人沒有提出異議。
案例分析
本項目從接受采購計劃至合同簽訂共經(jīng)歷了三個半月的時間。在前期的文件編制和網(wǎng)上公示階段經(jīng)歷了兩次論證、兩次征詢意見、三次質疑、三次回復以及三次更正。在招標結果公示階段經(jīng)歷了兩次質疑、兩次專家復審、兩次回復。認真分析這個案例，各方當事人都存在一些問題。
對于供應商來說，首先是質疑函的內(nèi)容空洞且未提供相關證據(jù)。在本案例中，有些供應商所提質疑僅是泛泛而談，只說招標文件有偏頗，但并沒有準確提出問題所在，更未提供相關有力證據(jù)。這讓采購中心和采購人花費了大量人力物力，還不一定能找出所有問題，嚴重影響了采購效率。
其次，質疑供應商并不是本項目的潛在供應商。本案3家質疑供應商都只對技術參數(shù)提出異議，沒有一家對投標人資質條件提出質疑。經(jīng)調(diào)查，后兩次質疑的乙、丙供應商根本不符合招標文件規(guī)定的投標人資質要求，再加之其質疑函既無電話又無地址，最后也沒來參加投標。這些情況在一定程度上都表明這兩家供應商是代他人來質疑的。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是委托的供應商才是真正的質疑者，因害怕質疑而得罪采購人，萬一中標（或者在其他項目中）不好處理關系，只好花錢雇用不符合條件也從來不參加政府采購的小公司前來質疑。就本案的投標情況看，對招標文件質疑的3家供應商均沒有參加投標。
再次，質疑時限得不到保障?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質疑。但是，好多供應商根本不遵守質疑時限，想什么時候質疑就隨時提出，更有甚者是在開標前幾分鐘提出質疑，弄得采購人和采購中心焦頭爛額、疲于應付。
對于參與論證的專家評委來說，首先是水平參差不齊。論證專家業(yè)務不精通，在采購需求制定時未能指出一些表述不準確的技術參數(shù)，從而導致質疑。原因之一是這個領域的專家評委數(shù)量相對較少，選擇余地小，業(yè)務精的更是少之又少；之二是信息產(chǎn)品更新快、品牌多，專家評委全面了解其技術參數(shù)有較大的難度。
其次是評委在評審過程中帶有一定的主觀傾向性。目前信息化方面的專家評委大多數(shù)都是各機關信息化工作的負責人，難免會因為和供應商有接觸或者主觀上對某一品牌比較中意，導致在論證過程中帶有一定的主觀傾向性，不能夠客觀評審。
再次是礙于情面不敢講真話。政府采購中的采購人大多都是機關事業(yè)單位，評委和采購人之間一般較為熟悉，這就使得評委礙于情面，在論證時不能夠如實地說出真正問題。主要原因是評委敬業(yè)精神不夠，責任心不強。
針對本案例反映出的問題，筆者認為，防止傾向性意見需要多部門共同把關。在政府采購活動過程中，采購人經(jīng)常會在具體采購需求上設置障礙，提出傾向性意見，或者提出為某供應商量身定做的指標參數(shù)。如果任由其發(fā)展，對其他供應商來說肯定不公平，采購中心必須嚴格把關。但有時采購中心迫于壓力或工作人員水平有限，也可能存在把關不嚴的情況，所以最好由操作、管理、監(jiān)察等部門齊抓共管。
另外，制定采購方案時應重視對供應商意見的征集。專家一般都熟知理論和技術，但對市場上現(xiàn)行的產(chǎn)品缺乏足夠了解，因此經(jīng)過專家論證后的采購方案仍然有可能存在傾向性。所以，制定采購方案不能單純地依靠專家評委，在采購文件制作前期很有必要對采購人提出的方案進行網(wǎng)上公開征集意見，讓供應商對采購方案是否存在傾向性提出意見和看法。采購中心、采購人可以結合專家和供應商的意見，制定實際可操作的采購方案，從而盡量減少質疑和投訴，使采購項目順利實施。
此外，要盡快出臺《供應商質疑管理辦法》。在政府采購活動中，供應商質疑五花八門，諸如要件不全、證據(jù)不足、超過時效、同一事情反復質疑等。目前法律或文件對于供應商質疑還沒有特別詳細的規(guī)定，這種現(xiàn)狀不利于采購代理機構有序操作。建議監(jiān)管部門盡快研究出臺《供應商質疑管理辦法》，就供應商的質疑時限、次數(shù)、格式、內(nèi)容、證據(jù)等作出詳細規(guī)定，從而使采購代理機構在受理、答復供應商質疑時有規(guī)可依，同時約束供應商惡意質疑、多次質疑、重復質疑等行為，提高采購效率。
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《政府采購法》
第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質疑。
第五十五條 質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
第六十三條 投標供應商對中標公告有異議的，應當在中標公告發(fā)布之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向招標采購單位提出質疑。招標采購單位應當在收到投標供應商書面質疑后7個工作日內(nèi)，對質疑內(nèi)容作出答復。
質疑供應商對招標采購單位的答復不滿意或者招標采購單位未在規(guī)定時間內(nèi)答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)按有關規(guī)定，向同級人民政府財政部門投訴。財政部門應當在收到投訴后30個工作日內(nèi)，對投訴事項作出處理決定。
處理投訴事項期間，財政部門可以視具體情況書面通知招標采購單位暫停簽訂合同等活動，但暫停時間最長不得超過30日。
來源：政府采購信息報
