投標價超預算 廢標與否取決于采購人的支付能力
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發(fā)布日期：2012年08月06日
案例回放
今年春節(jié)剛過，某省省委辦公廳想要趕在"兩會"前更換機關食堂的舊電梯，便委托該省省級政府采購中心進行采購，預算金額為80萬元。
5家投標供應商的報價分別為59萬元、78萬元、82萬元、89萬元、92萬元，3家報價高于采購預算，兩家報價低于采購預算，而招標文件并沒有說明對報價超過采購預算的投標供應商應當如何處理。
采購人代表表示，本次采購時間緊，任務急，最好還是進行評審。專家組討論后也認為可以進行評審。經綜合打分評比，選出的中標候選人為報價78萬元的那家供應商。采購人在結果公示期間與該家企業(yè)進行了充分接觸，經過雙方協(xié)商，最終以75萬元的價格簽訂了合同，并到采購中心鑒證。
隨后，采購中心收到了未中標供應商的質疑，認為本次采購活動有兩個環(huán)節(jié)存在違規(guī)操作情況：一是《政府采購法》第三十六條明確規(guī)定，符合專業(yè)條件的供應商對招標文件作出實質響應不足三家時，應立即廢標，而采購中心繼續(xù)進行了評審。二是公示結果顯示本項目的中標金額是78萬元，而簽訂的合同金額與之不符合，此舉違反了《政府采購法》第四十六條的規(guī)定，中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結果的，應當依法承擔法律責任。此外，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）第六十四條也規(guī)定，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應商投標文件作實質性修改。招標采購單位不得向中標供應商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應商私下訂立背離合同實質性內容的協(xié)議。
采購中心經過認真審查，駁回了質疑供應商的質疑，維持了原先的采購結果，但在合同鑒證時要求采購人與中標供應商簽訂補充協(xié)議，對雙方協(xié)商減少的價格部分作出解釋說明。
案例分析
眾所周知，在政府采購活動中，集中采購機構基本不經手采購資金。在采購過程中，采購中心與采購資金產生聯系主要是在兩個環(huán)節(jié)：根據預算編制采購文件和合同簽訂后的鑒證。
從目前的制度設計情況看，政府采購預算應該由采購人編制、人大審議通過、財政部門批復。這一規(guī)則決定了采購中心在執(zhí)行項目采購時不能輕易改變預算。合同也是由采購人和中標單位簽訂好以后才到采購中心鑒證，實際合同金額與中標金額不一致的情況偶有發(fā)生。如何解決這些問題值得探討。具體到本案例，有兩個問題有必要搞清楚。
問題一：本項目是應該廢標，還是可以繼續(xù)評審？
由于各種各樣的原因，采購人在編制政府采購預算時，或多或少會考慮可調節(jié)的因素，這一環(huán)節(jié)目前在法律上沒有相應規(guī)定，所以下達到采購中心的采購計劃中列出的預算在執(zhí)行過程中一般可以調整?！墩少彿ā返谌鶙l第（三）款人性化地作出"投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的"這一廢標規(guī)定，從另外一個角度來理解，這一款的意思就是，"預算是由我來定的，只要我能支付，即使供應商的報價都超過了預算，我也是可以接受和調整預算的。"
本案例中，共有5家供應商投標，其中兩家的報價低于采購預算，3家超過采購預算，并沒有出現5家投標供應商的報價全部超過采購預算的情況，因此不應列在廢標范圍內。同時，該條法律還明確了只有在采購人不能支付的條件下才可以廢標。也就是說，該項目存在著這樣的可能性：雖然投標供應商報價超過采購預算，但這些供應商的綜合條件符合采購人需求，采購人愿意調整預算，接受超過采購預算的價格，此時該項目也不應作廢標處理。
從開標一覽表分析，本案例符合采購預算的投標供應商只有兩家?！墩少彿ā返谌鶙l關于廢標條款中有兩種規(guī)定：一是符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作出實質響應的供應商不足三家；二是投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付。結合本案，并非所有的投標報價均高于預算，所以繼續(xù)評審是合理的，并最終排出先后名次。若第一中標候選人的報價超過預算，則看第二中標候選人的報價是否低于預算，依此類推。除非資格評定中出現完全符合條件的供應商不足三家的情況才能廢標?！墩少彿ā凡⒉怀珜U標，其本意是為了讓政府采購更加公開、公平和公正地開展。
另外，招標文件中關于實質性響應的陳述也是非常重要的約定。在采購單位和監(jiān)管部門沒有足夠的理由廢標的情況下，本案是否能廢標關鍵要看招標文件中有沒有明確規(guī)定：招標人不接受超出采購預算的報價，當供應商（投標人）的報價超出采購預算時，視為未實質性響應招標文件的要求。如果采購預算事先沒有公布，而招標文件中又沒有對此進行明確約定，當供應商的報價超出采購預算時，不能以"供應商對招標文件沒有實質性響應"為由廢標。經過核對，本案例的招標文件中沒有任何相關約定，所以不能構成廢標理由。
問題二：采購人是否可以會同中標人簽訂合理降價合同？
這個問題需要從三個方面進行分析。首先，時間差避免了質疑的可能性。大家都知道，中標通知書是在公示期結束后才發(fā)出的，已經過了質疑期。其他投標供應商即使知道了不同于公示價簽訂合同的事實，也不可以走質疑投訴的路，只能向紀檢監(jiān)察部門舉報。
其次是合理和合法的問題?！墩少彿ā返谒氖鶙l和財政部令第18號第六十四條明確規(guī)定，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協(xié)議，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應商投標文件作實質性修改。從這個定義來看，無論是提高中標價還是降低中標價，都有違法律精神。
然而，政府采購的初衷之一是節(jié)約財政資金，既然在雙方協(xié)商的情況下能低于中標價簽訂合同，這種行為理所當然應該得到支持，高于中標價簽訂合同則不然。遺憾的是，《政府采購法》和財政部令第18號沒有規(guī)定對改變中標價簽訂合同如何進行處理，只是說負相關法律責任，這個定義比較模糊，需要相關部門健全。
再次是采購中心該如何應對合理降價簽訂合同的情況。
采購中心需要應對的是合同雙方來鑒證價格的問題，如果是低于中標通知書的價格，該如何處理呢？
筆者以為，簽訂合同的行為屬于《合同法》的約束范疇，相對來說和政府采購環(huán)節(jié)的關系不是很大，但采購中心應該就中標金額和合同金額進行鑒證：降低價格合理不合法，因為中標通知書是采購中心發(fā)出的正式文件，所以最好的辦法是由采購人和中標單位另外簽訂補充協(xié)議，再由采購中心鑒證，這樣操作就比較合適，但具體情況仍應上報監(jiān)管部門備案。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第三十六條 在招標采購中，出現下列情形之一的，應予廢標：
（一）符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的；
?。ǘ┏霈F影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
?。ㄈ┩稑巳说膱髢r均超過了采購預算，采購人不能支付的；
（四）因重大變故，采購任務取消的。
廢標后，采購人應當將廢標理由通知所有投標人。
第四十六條 采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。
中標、成交通知書對采購人和中標、成交供應商均具有法律效力。中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結果的，或者中標、成交供應商放棄中標、成交項目的，應當依法承擔法律責任。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
第六十四條 采購人或者采購代理機構應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標供應商投標文件的約定，與中標供應商簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應商投標文件作實質性修改。
招標采購單位不得向中標供應商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應商私下訂立背離合同實質性內容的協(xié)議。
來源：政府采購信息報
今年春節(jié)剛過，某省省委辦公廳想要趕在"兩會"前更換機關食堂的舊電梯，便委托該省省級政府采購中心進行采購，預算金額為80萬元。
5家投標供應商的報價分別為59萬元、78萬元、82萬元、89萬元、92萬元，3家報價高于采購預算，兩家報價低于采購預算，而招標文件并沒有說明對報價超過采購預算的投標供應商應當如何處理。
采購人代表表示，本次采購時間緊，任務急，最好還是進行評審。專家組討論后也認為可以進行評審。經綜合打分評比，選出的中標候選人為報價78萬元的那家供應商。采購人在結果公示期間與該家企業(yè)進行了充分接觸，經過雙方協(xié)商，最終以75萬元的價格簽訂了合同，并到采購中心鑒證。
隨后，采購中心收到了未中標供應商的質疑，認為本次采購活動有兩個環(huán)節(jié)存在違規(guī)操作情況：一是《政府采購法》第三十六條明確規(guī)定，符合專業(yè)條件的供應商對招標文件作出實質響應不足三家時，應立即廢標，而采購中心繼續(xù)進行了評審。二是公示結果顯示本項目的中標金額是78萬元，而簽訂的合同金額與之不符合，此舉違反了《政府采購法》第四十六條的規(guī)定，中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結果的，應當依法承擔法律責任。此外，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）第六十四條也規(guī)定，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應商投標文件作實質性修改。招標采購單位不得向中標供應商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應商私下訂立背離合同實質性內容的協(xié)議。
采購中心經過認真審查，駁回了質疑供應商的質疑，維持了原先的采購結果，但在合同鑒證時要求采購人與中標供應商簽訂補充協(xié)議，對雙方協(xié)商減少的價格部分作出解釋說明。
案例分析
眾所周知，在政府采購活動中，集中采購機構基本不經手采購資金。在采購過程中，采購中心與采購資金產生聯系主要是在兩個環(huán)節(jié)：根據預算編制采購文件和合同簽訂后的鑒證。
從目前的制度設計情況看，政府采購預算應該由采購人編制、人大審議通過、財政部門批復。這一規(guī)則決定了采購中心在執(zhí)行項目采購時不能輕易改變預算。合同也是由采購人和中標單位簽訂好以后才到采購中心鑒證，實際合同金額與中標金額不一致的情況偶有發(fā)生。如何解決這些問題值得探討。具體到本案例，有兩個問題有必要搞清楚。
問題一：本項目是應該廢標，還是可以繼續(xù)評審？
由于各種各樣的原因，采購人在編制政府采購預算時，或多或少會考慮可調節(jié)的因素，這一環(huán)節(jié)目前在法律上沒有相應規(guī)定，所以下達到采購中心的采購計劃中列出的預算在執(zhí)行過程中一般可以調整?！墩少彿ā返谌鶙l第（三）款人性化地作出"投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的"這一廢標規(guī)定，從另外一個角度來理解，這一款的意思就是，"預算是由我來定的，只要我能支付，即使供應商的報價都超過了預算，我也是可以接受和調整預算的。"
本案例中，共有5家供應商投標，其中兩家的報價低于采購預算，3家超過采購預算，并沒有出現5家投標供應商的報價全部超過采購預算的情況，因此不應列在廢標范圍內。同時，該條法律還明確了只有在采購人不能支付的條件下才可以廢標。也就是說，該項目存在著這樣的可能性：雖然投標供應商報價超過采購預算，但這些供應商的綜合條件符合采購人需求，采購人愿意調整預算，接受超過采購預算的價格，此時該項目也不應作廢標處理。
從開標一覽表分析，本案例符合采購預算的投標供應商只有兩家?！墩少彿ā返谌鶙l關于廢標條款中有兩種規(guī)定：一是符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作出實質響應的供應商不足三家；二是投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付。結合本案，并非所有的投標報價均高于預算，所以繼續(xù)評審是合理的，并最終排出先后名次。若第一中標候選人的報價超過預算，則看第二中標候選人的報價是否低于預算，依此類推。除非資格評定中出現完全符合條件的供應商不足三家的情況才能廢標?！墩少彿ā凡⒉怀珜U標，其本意是為了讓政府采購更加公開、公平和公正地開展。
另外，招標文件中關于實質性響應的陳述也是非常重要的約定。在采購單位和監(jiān)管部門沒有足夠的理由廢標的情況下，本案是否能廢標關鍵要看招標文件中有沒有明確規(guī)定：招標人不接受超出采購預算的報價，當供應商（投標人）的報價超出采購預算時，視為未實質性響應招標文件的要求。如果采購預算事先沒有公布，而招標文件中又沒有對此進行明確約定，當供應商的報價超出采購預算時，不能以"供應商對招標文件沒有實質性響應"為由廢標。經過核對，本案例的招標文件中沒有任何相關約定，所以不能構成廢標理由。
問題二：采購人是否可以會同中標人簽訂合理降價合同？
這個問題需要從三個方面進行分析。首先，時間差避免了質疑的可能性。大家都知道，中標通知書是在公示期結束后才發(fā)出的，已經過了質疑期。其他投標供應商即使知道了不同于公示價簽訂合同的事實，也不可以走質疑投訴的路，只能向紀檢監(jiān)察部門舉報。
其次是合理和合法的問題?！墩少彿ā返谒氖鶙l和財政部令第18號第六十四條明確規(guī)定，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協(xié)議，所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應商投標文件作實質性修改。從這個定義來看，無論是提高中標價還是降低中標價，都有違法律精神。
然而，政府采購的初衷之一是節(jié)約財政資金，既然在雙方協(xié)商的情況下能低于中標價簽訂合同，這種行為理所當然應該得到支持，高于中標價簽訂合同則不然。遺憾的是，《政府采購法》和財政部令第18號沒有規(guī)定對改變中標價簽訂合同如何進行處理，只是說負相關法律責任，這個定義比較模糊，需要相關部門健全。
再次是采購中心該如何應對合理降價簽訂合同的情況。
采購中心需要應對的是合同雙方來鑒證價格的問題，如果是低于中標通知書的價格，該如何處理呢？
筆者以為，簽訂合同的行為屬于《合同法》的約束范疇，相對來說和政府采購環(huán)節(jié)的關系不是很大，但采購中心應該就中標金額和合同金額進行鑒證：降低價格合理不合法，因為中標通知書是采購中心發(fā)出的正式文件，所以最好的辦法是由采購人和中標單位另外簽訂補充協(xié)議，再由采購中心鑒證，這樣操作就比較合適，但具體情況仍應上報監(jiān)管部門備案。
法規(guī)鏈接
《政府采購法》
第三十六條 在招標采購中，出現下列情形之一的，應予廢標：
（一）符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足三家的；
?。ǘ┏霈F影響采購公正的違法、違規(guī)行為的；
?。ㄈ┩稑巳说膱髢r均超過了采購預算，采購人不能支付的；
（四）因重大變故，采購任務取消的。
廢標后，采購人應當將廢標理由通知所有投標人。
第四十六條 采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。
中標、成交通知書對采購人和中標、成交供應商均具有法律效力。中標、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標、成交結果的，或者中標、成交供應商放棄中標、成交項目的，應當依法承擔法律責任。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
第六十四條 采購人或者采購代理機構應當自中標通知書發(fā)出之日起30日內，按照招標文件和中標供應商投標文件的約定，與中標供應商簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應商投標文件作實質性修改。
招標采購單位不得向中標供應商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件，不得與中標供應商私下訂立背離合同實質性內容的協(xié)議。
來源：政府采購信息報
